Sentencia C-776/03

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud parcial de la demanda

PROYECTO DE LEY-Congreso observó los términos previstos sobre los cuales media solicitud de trámite de urgencia

FUNCION PUBLICA POR PARTICULARES-Temporalidad no es regla absoluta y rígida

FUNCION ADMINISTRATIVA-Atribución a particulares debe hacerse delimitando expresamente la función

FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Límites para su ejercicio

FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Término legal de la atribución

FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Mecanismos para su asignación

REMATE DE BIENES POR PARTICULARES-Se limita a ejecutar las actuaciones ordenadas por el órgano público competente

REMATE DE BIENES POR PARTICULARES-Mecanismo para hacer efectivo el cobro coactivo de deudas fiscales/REMATE DE BIENES POR PARTICULARES-Actividad de carácter instrumental 

El remate de bienes, por particulares, en tanto que mecanismo para hacer efectivo el cobro coactivo de las deudas fiscales, al igual que la liquidación y el recaudo de los impuestos, son actividades meramente instrumentales, en las cuales la función de los particulares, en el primer caso o, específicamente, de las cámaras de comercio, en el segundo, se limitan a ejecutar las actuaciones ordenadas por el órgano público competente.

FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Ejercicio permanente constituye la excepción y no la regla

FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Condiciones para su ejercicio

FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Requisitos y procedimientos de los actos administrativos para conferirlas

CAMARA DE COMERCIO-Sólo podrá participar en la liquidación y recaudo de impuestos departamentales

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración

La unidad de materia] se vulnera cuando el contenido del precepto carece de toda relación razonable y objetiva con la materia dominante de la ley". En efecto, "dicha unidad sólo se rompe cuando existe absoluta falta de conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre los distintos aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma".

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración

Se constata una relación sistemática y teleológica entre las normas acusadas y el estatuto normativo al cual pertenecen.

IMPUESTO DE RENTA-Propiedad de la Nación

RENTA LIQUIDA GRAVABLE-Determinación

DEDUCCION DE IMPUESTOS PAGADOS-Finalidad de la norma

La finalidad del artículo 114 de la Ley 788 de 2002, por su parte, consiste en incrementar la cantidad de recursos del contribuyente que quedan calificados como renta líquida, es decir, en aumentar el impuesto de renta a pagar por vía de la reducción de las deducciones para lo cual dispone que de lo pagado por concepto de los impuestos de industria y comercio y de predial, será deducible el 80% y no el 100% como se estipulaba antes de la modificación  introducida por la norma en cuestión.

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad de modificar e incluso eliminar beneficios tributarios

El Congreso dispone de la facultad de modificar e incluso eliminar beneficios tributarios, sino que expresamente ha señalado que puede eliminar deducciones de la renta consagradas en normas anteriores.

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Pago sobre bienes y servicios de primera necesidad se tomó sin el mínimo de deliberación pública

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Bienes y servicios gravados habían sido excluidos con la finalidad de promover la igualdad real y efectiva

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Recaudo sobre bienes y servicios de primera necesidad vulnera los principios de progresividad y de equidad que rigen el sistema tributario

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Recaudo sobre bienes y servicios de primera necesidad vulnera el derecho constitucional al mínimo vital

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Evolución normativa en Colombia

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Evolución histórica en la legislación colombiana

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Distinción entre bienes excluidos y exentos

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Grupo de bienes excluidos

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Modalidad de excluidos

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Bienes que adquirieron temporalmente la calidad de exentos 

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Bienes gravados con una tarifa diferencial

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Bienes excluidos y exentos que serán gravados con tarifa del 20% a partir de enero de 2005

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Tarifa diferencial para servicios que estaban excluidos

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Ampliación a bienes y servicios de primera necesidad implica modificar el sistema tributario

SISTEMA TRIBUTARIO-Naturaleza y alcance de los principios

CONGRESO DE LA REPUBLICA EN MATERIA TRIBUTARIA-Facultad discrecional 

La Corte ha partido del reconocimiento de que "el Congreso de la República goza de la más amplia discrecionalidad, desde luego siempre que la aplique razonablemente y sujeto a la Constitución, tanto para crear como para modificar, aumentar, disminuir y suprimir tributos". En ejercicio de tal facultad, la decisión del legislador de "restringir o eliminar una exención equivale a la decisión de gravar algo que no estaba gravado, o que lo estaba de manera diferente, lo que significa que hace parte de la potestad impositiva del Estado, atribuida por la Constitución al Congreso"

IMPUESTO SOBRE EL VALOR AGREGADO SOBRE BIENES Y SERVICIOS-Facultad del Congreso de la República para eliminar las exclusiones y exenciones

POTESTAD IMPOSITIVA DEL ESTADO-Tiene como correlato necesario el deber de toda persona de tributar

TRIBUTO-Concepto en estricto sentido

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad impositiva se enmarca dentro de la función del Estado de intervenir en la economía por medio de la ley

REGIMEN TRIBUTARIO-Finalidad

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Ejercicio de la potestad fiscal

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Impuesto de exención legal

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Sujeto activo

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Sujetos pasivos de este gravamen

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Hecho gravable

El hecho gravable se encuentra descrito en los artículos 420 y 421 del Estatuto Tributario y ha experimentado la evolución normativa a la que se hizo ya referencia en este fallo. El hecho gravable también cobija, para el caso del IVA, la determinación del impuesto. En efecto, el IVA grava las diversas etapas de la cadena productiva, de manera que la cuantificación del gravamen a cargo de quienes participan en los diferentes momentos de la cadena, requiere que se contabilice lo que ellos pueden recuperar, luego de la venta de un bien o servicio, por concepto del impuesto previamente pagado por la adquisición de los bienes o servicios utilizados durante el proceso de transformación o comercialización de lo que ofrecen en el mercado, para evitar así lo que la doctrina denomina "cascada tributaria", es decir, el pago del impuesto más de una vez.

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Cobro sobre bienes y servicios que no se encuentran expresamente excluidos o exentos

POTESTAD IMPOSITIVA DEL ESTADO-Límites en los principios del sistema tributario

SISTEMA TRIBUTARIO-Principios

Estos principios son (i) el de legalidad, derivado de los artículos 150-12 y 338 Superiores, (ii) los de equidad, eficiencia y progresividad, previstos en el artículo 363 de la Carta, y (iii) el de igualdad, establecido en el artículo 13 de la Constitución. La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre diversos aspectos del diseño previsto por el legislador para el IVA a la luz de estos principios rectores del sistema tributario, y de los demás parámetros constitucionales pertinentes –entre los cuales se destacan el artículo 95-9 Superior, según el cual es deber de todas las personas contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad; el 29, que contiene el derecho al debido proceso; y el artículo 1°, del cual se deduce, en consonancia con el derecho a la vida y el principio de igualdad sustancial, el derecho al mínimo vital en tanto que garantía de la dignidad humana.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Expresión de la máxima “no hay tributo sin representación”

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Creación de cargas impositivas debe respetarlo

SISTEMA TRIBUTARIO-Principios de equidad, eficiencia y progresividad

SISTEMA TRIBUTARIO-Principios de justicia y equidad

AMNISTIA TRIBUTARIA-Efectos

PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Contenido y alcance

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD TRIBUTARIA-Contenido y alcance

PRINCIPIOS DE PROGRESIVIDAD Y EQUIDAD-Concurrencia/PRINCIPIOS DE PROGRESIVIDAD Y EQUIDAD-Diferencia

Hay una concurrencia entre los principios de progresividad y equidad -en la medida en que ambos se refieren a la distribución de las cargas que impone el sistema tributario y los beneficios que éste genera-, una diferencia importante entre ellos consiste en que el principio de equidad es un criterio más amplio e indeterminado de ponderación, relativo a la forma como una disposición tributaria afecta a los diferentes obligados o beneficiarios a la luz de ciertos valores constitucionales, mientras que el principio de progresividad mide cómo una carga o un beneficio tributario modifica la situación económica de un grupo de personas en comparación con los demás.

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Naturaleza de impuesto indirecto

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Principio de progresividad no es aplicable prima facie en su diseño

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-No es la capacidad económica del contribuyente la que rige su señalamiento sino el consumo

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-A pesar de su naturaleza de impuesto indirecto no vulnera la Constitución

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-No es susceptible de ser objeto de un análisis de progresividad

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Posibilidad de ser evaluado frente a impuesto indirecto desde el punto de vista de sus implicaciones dentro del sistema tributario

BIEN O SERVICIO GRAVADO-Adquisición constituye un indicio que quien lo adquiere tiene capacidad de contribuir

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Justificación constitucional

PRINCIPIOS DE EQUIDAD Y PROGRESIVIDAD-Imponen límites a las decisiones legislativas en materia de Iva

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO DE BIENES Y SERVICIOS DE PRIMERA NECESIDAD-Implicaciones que tendría para las personas la imposición indiscriminada

CARGA TRIBUTARIA-Mecanismos para distribuirla

REGIMEN SIMPLIFICADO-Finalidad

TARIFAS DIFERENCIALES-Tarifas superiores a la tarifa general

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Importancia de la equidad vertical y horizontal

EXCLUSIONES Y EXENCIONES EN MATERIA TRIBUTARIA-Principal finalidad

PRINCIPIO DE EFICIENCIA-Contenido y alcance general

IMPUESTO-Eficiencia

Un impuesto es eficiente en la medida en que genera pocas distorsiones económicas. También lo es, aunque desde otro punto de vista, el impuesto que permite obtener la mayor cantidad de recursos al menor costo posible. En el primer caso, se toma en consideración el impacto general que produce una carga fiscal sobre el escenario económico mientras que en el segundo se valora exclusivamente los resultados de la carga fiscal en cuestión. En cuanto a su recaudo, la eficiencia mide qué tantos recursos logra recaudar la administración bajo las normas vigentes. La Corte ha interpretado, por otra parte, que el principio de eficiencia tributaria no sólo se concreta en el logro de un mayor recaudo de tributos con el menor costo de operación posible, sino que también “se valora como un principio tributario que guía al legislador para conseguir que la imposición acarree el menor costo social para el contribuyente en el cumplimiento de su deber fiscal (gastos para llevar a cabo el pago del tributo)”.

PRINCIPIO DE EFICIENCIA TRIBUTARIA-Concreción

IMPUESTO-Control de la Corte Constitucional es limitado

El ámbito del control de la Corte Constitucional sobre las distorsiones económicas que pueda generar un impuesto o sobre el potencial que éste tiene en tanto que fuente de recursos o sobre la eficiencia de la administración en relación con su recaudo, es limitado. En efecto, como ya se indicó, el legislador dispone en materia tributaria de "la más amplia discrecionalidad" en materia impositiva, lo cual le permite definir, en el marco de la Constitución, no sólo los fines de la política tributaria sino también los medios que estime adecuados para alcanzarlos. De esta forma, la Corte Constitucional no está llamada, en principio, a pronunciarse, por ejemplo, sobre la amplitud que debe tener la base gravable de un impuesto ni sobre su régimen tarifario óptimo ni sobre los requisitos que deben garantizar su adecuado recaudo.

EFICIENCIA DEL SISTEMA TRIBUTARIO-Control constitucional sobre normas impositivas

Respecto de la eficiencia del sistema tributario, la Corte ha ejercido su facultad de controlar la constitucionalidad de las normas impositivas puestas bajo su conocimiento, principalmente, con base (i) en la ponderación de los fines que éstas persiguen y de los medios de los que se valen para tal efecto, a la luz de los parámetros constitucionales; y (ii) en el análisis de las implicaciones que tiene para el sistema tributario la adopción de medidas que, si bien pueden favorecer el principio de la eficiencia en el corto plazo, generan consecuencias negativas para la realización de dicho principio tributario en el largo plazo.

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Posibilidad de imponer cargas razonables adicionales al sujeto pasivo

ACTIVIDAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Persigue lograr fines constitucionales específicos

EFICIENCIA DEL SISTEMA TRIBUTARIO-Adopción por el ordenamiento jurídico de sanciones administrativas y penales

EFICIENCIA DEL SISTEMA TRIBUTARIO-Penalización de ciertas conductas

PRINCIPIO DE IGUALDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Deber de tomar en consideración las diferencias de hecho existentes

SISTEMA TRIBUTARIO-Principios especiales que lo rigen han de ser interpretados a la luz de los principios fundamentales

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Origen del concepto

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Finalidad

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Contrasta con el Estado de Derecho liberal en cuanto a sus fines

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance del principio respecto de la relación entre las autoridades y la persona individualmente considerada

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance se ve reforzado por los principios fundamentales de la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad

PRINCIPIO Y DERECHO FUNDAMENTAL A LA IGUALDAD-En sus múltiples manifestaciones representa la garantía más tangible del Estado social de Derecho

DERECHO AL MINIMO VITAL-Fundamental en el contexto de la intervención del Estado en la economía

GASTOS E INVERSIONES DEL ESTADO-Deber constitucional general de las personas en contribuir en su financiamiento dentro de los conceptos de justicia y equidad

SISTEMA TRIBUTARIO-Principios de eficiencia, equidad y progresividad se derivan directamente del Estado Social de Derecho

DERECHO AL MINIMO VITAL-Se deriva de los principios de Estado Social de Derecho, dignidad humana y solidaridad

DERECHO AL MINIMO VITAL-Concordancia con otros derechos fundamentales

DERECHO AL MINIMO VITAL-Finalidad

DERECHO AL MINIMO VITAL-Dimensión positiva y negativa

POTESTAD TRIBUTARIA DEL ESTADO-Límites

POTESTAD TRIBUTARIA DEL ESTADO-Relevancia frente al derecho fundamental al mínimo vital

DERECHO AL MINIMO VITAL-Límite al poder impositivo del Estado y un mandato que orienta la intervención del Estado en la economía

CAPACIDAD CONTRIBUTIVA-Concepto en un estado social de derecho está estrechamente vinculado al del mínimo vital

CAPACIDAD CONTRIBUTIVA-No es automáticamente equiparable a la capacidad adquisitiva

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Desde la perspectiva técnica en principio no es susceptible de un diseño progresivo

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Existencia de mecanismos institucionales que propenden por una mejor distribución de cargas tributarias entre los sujetos pasivos

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Criterios para valorar el grado de afectación

FACULTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN EL DISEÑO DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Límites

BIENES Y SERVICIOS DE PRIMERA NECESIDAD-Decisión de gravar no puede adoptarse de manera “indiscriminada” sino que debe obedecer a una “previsión razonada y ecuánime”

BIENES Y SERVICIOS DE PRIMERA NECESIDAD-Naturaleza

Los bienes y servicios de primera necesidad son aquellos que consumen "sectores muy amplios de la población" con el propósito de atender "aspectos vitales de sus necesidades básicas". Así, los bienes y servicios de primera necesidad son los que se requieren para satisfacer el "derecho a la subsistencia", es decir, para contar con "las condiciones económicas y espirituales necesarias para la dignificación de la persona humana y el libre desarrollo de su personalidad". Los bienes y servicios de primera necesidad, en fin, guardan una relación estrecha con el derecho al mínimo vital.

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Imposición sobre bienes de manera clara y precisa no vulnera el principio del Estado social de derecho ni amenaza el mínimo vital de los más desfavorecidos

La Corte encuentra que los cargos formulados por el actor contra el artículo 34 de la Ley 788 de 2002 y analizados en este aparte, no están llamados a prosperar porque varias de las premisas necesarias de dicha inconstitucionalidad no se cumple respecto de los bienes por él gravados. En efecto, el análisis realizado pone de presente que la imposición del IVA sobre los bienes que dicho artículo enuncia de manera precisa y clara, no conlleva a la necesaria afectación de las personas de bajos ingresos pues la norma en cuestión no impide que ellas obtengan otros artículos básicos para conservar la vida en condiciones dignas. Por lo tanto, no concurren los criterios antes mencionados. Así, la norma en cuestión no vulnera el principio rector del Estado social de derecho ni desconoce o amenaza clara y directamente el mínimo vital de los más desfavorecidos.

CONSTITUCION POLITICA-Interpretación

CONSTITUCION POLITICA-Intérprete no puede desatender limitaciones de recursos económicos o insuficiencias en la capacidad administrativa de las entidades públicas

CARGO DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contexto institucional en el cual se inscribe la norma acusada

CONTEXTO SOCIOECONOMICO-Relevancia y aplicación

LEGISLADOR-Deberes al adoptar medidas tributarias

NORMA TRIBUTARIA-Importancia del contexto fáctico en el cual habrá de aplicarse 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-En el ámbito tributario son especialmente relevantes elementos del contexto socio económico

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Aplicación no diferencia los sectores de la población sobre los cuales se cobra

EVASION-Contraría principios del sistema tributario

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Utilización de recursos obtenidos

DERECHO A LA SUBSISTENCIA DIGNA-Indices de pobreza e indigencia

Dado que el derecho a la subsistencia digna es uno de los elementos jurídicos aplicables para resolver el problema jurídico planteado, en este caso resulta relevante la evolución de la pobreza y de la indigencia, y las tendencias de los indicadores sociales relativos a los bienes y servicios gravados respecto de los estratos más bajos, como patrones de consumo. Los índices de pobreza son relevantes porque muestran la importancia del derecho al mínimo vital en su dimensión más básica consistente en que las personas por sus propios medios o por los que establezcan las leyes han de acceder a bienes y servicios indispensables para subsistir dignamente, razón por la cual éste es uno de los fines especiales de la intervención del Estado en la economía. Tales índices también son pertinentes para mostrar el peso que tiene dicho derecho puesto que éste será mayor si la pobreza y la indigencia no solo aquejan a amplios sectores de la población sino que está aumentando. Sin embargo, tales indicadores no son una condición jurídica ni un requisito normativo, como tampoco lo son los demás datos empíricos citados para apreciar la importancia de un principio constitucional cuya interpretación y defensa compete a la Corte Constitucional.

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Implicaciones de la ampliación a todos los bienes y servicios de primera necesidad

POLÍTICA TRIBUTARIA-Titularidad de la potestad impositiva

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Finalidad que persigue el legislador con la ampliación de la base es legítima

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO-Medio utilizado por el legislador para alcanzar fin legítimo es inconstitucional

NORMA ACUSADA-Desconocimiento de los límites derivados de la protección del derecho al mínimo vital en un Estado social de Derecho

NORMA TRIBUTARIA-Imposibilidad de poner en riesgo a personas de bajos recursos

NORMA ACUSADA-Implicaciones para el sistema tributario

NORMA ACUSADA-Naturaleza de los bienes y servicios

BIENES Y SERVICIOS DE PRIMERA NECESIDAD-Gravamen genera efecto claro sobre sectores de menores ingresos

NORMA ACUSADA-No se evidencian medidas estatales que compensen la afectación concreta que supone la imposición de los cargos

NORMA ACUSADA-Ampliación del Iva se inscribe en un sistema tributario con graves falencias

NORMA ACUSADA-Concepción, diseño y manera como fue incorporada al sistema tributario fue el resultado de una decisión indiscriminada 

TRIBUTO-Imposición ha de estar acompañada de una deliberación pública

NORMA ACUSADA-Aumento de la base del Iva debe obedecer a un mínimo de racionalidad deliberativa

RACIONALIDAD DELIBERATIVA-Finalidad

POTESTAD LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Ejercicio no es ilimitado

BIENES Y SERVICIOS DE PRIMERA NECESIDAD-Gravamen vulnera la Constitución Política

Referencia: expediente D-4429

Norma acusada: Ley 788 de 2002 y contra los artículos 8, 29 (parcial), 34, 57, 69, 70, 71, 72, 73 74, 114 y 116 de la misma

Demandante: Andrés de Zubiría Samper

Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Bogotá D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil tres (2003).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Andrés de Zubiría Samper demandó la totalidad de la Ley 788 del 27 de diciembre de 2002 "por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones", y los artículos 8, 29 (parcial), 34, 57, 69, 70, 71, 72, 73 74, 114 y 116 de la misma.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA

La Corte no transcribirá la totalidad de la Ley 788 de 2002. Ella transcribe únicamente el texto de los artículos contra los cuales hay cargos específicos, así:

Ley 788 de 2002
(Diciembre 27)

"por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden 
nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones"

Artículo 8°. Remate de bienes. Modifícase el artículo 840 del Estatuto Tributario, el cual queda así:

"Artículo 840. Remate de bienes. En firme el avalúo, la Administración efectuará el remate de los bienes directamente o a través de entidades de derecho público o privado y adjudicará los bienes a favor de la Nación en caso de declararse desierto el remate después de la tercera licitación, en los términos que establezca el reglamento.

Los bienes adjudicados a favor de la Nación y aquellos recibidos en dación en pago por deudas tributarias, se podrán entregar para su administración o venta a la Central de Inversiones S.A. o a cualquier entidad que establezca el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la forma y términos que establezca el reglamento”.

Artículo 29. Sobretasa a cargo de los contribuyentes obligados a declarar el impuesto sobre la renta. Adiciónase el Estatuto Tributario con el siguiente artículo:

"Artículo 260-11. Sobretasa a cargo de los contribuyentes obligados a declarar el impuesto sobre la renta. Créase una sobretasa a cargo de los contribuyentes obligados a declarar el impuesto sobre la renta y complementarios. Esta sobretasa será equivalente para el año gravable 2003 al diez por ciento (10%) del impuesto neto de renta determinado por dicho año gravable. A partir del año gravable 2004 ésta sobretasa será equivalente al cinco por ciento (5%) del impuesto neto de renta del respectivo período gravable.

"La sobretasa aquí regulada se liquidará en la respectiva declaración de renta y complementarios y no será deducible ni descontable en la determinación del impuesto sobre la renta.

"Parágrafo. La sobretasa que se crea en este artículo está sujeta para el ejercicio 2003 a un anticipo del 50% del valor de la misma calculada con base en el impuesto neto de renta del año gravable 2002, el cual deberá pagarse durante el segundo semestre del año 2003, en los plazos que fije el reglamento."

Artículo 34. Bienes gravados con la tarifa del 7%. Modifícase el artículo 468-1 del Estatuto Tributario, el cual queda así:

"Artículo 468-1. Bienes gravados con la tarifa del 7%. A partir del 1° de enero de 2003, los siguientes bienes quedan gravados con la tarifa del 7%:
	
01.01 		Caballos, asnos, mulos y burdéganos, vivos (excepto los caballos		para equitación, polo, para carreras y de paso fino)
06.02.20.00.00	Plántulas para siembra
09.01	Café tostado o descafeinado; cáscara y cascarilla de café; sucedáneos de café que contengan café en cualquier proporción, incluido el café soluble.
10.02		Centeno
10.04		Avena
10.05		Maíz para uso industrial
10.06		Arroz para uso industrial
10.07		Sorgo
10.08		Alforfón, mijo y alpiste; los demás cereales
11.01		Harina de trigo o de morcajo (tranquillón)
11.02		Las demás harinas de cereales
11.07		Malta (de cebada u otros cereales), incluso tostado
11.08		Almidón y fécula
11.09		Gluten de trigo, incluso seco
12.01.00.90	Habas de soya
12.09.99.90.00	Semillas para caña de azúcar
16.01	Embutidos y productos similares, de carne, de despojos o de sangre, preparaciones alimenticias a base de estos productos
16.02	Las demás preparaciones y conservas de carne, de despojos o de sangre
16.04		Atún enlatado y sardinas enlatados
17.01		Azúcar de caña o de remolacha
17.02.30.20.00	Jarabes de glucosa
17.02.30.90.00	Las demás
17.02.40.20.00	Jarabes de glucosa
17.02. 60.00.00	Las demás fructosas y jarabe de fructosa, con un contenido de fructosa, en estado seco, superior al 50% en peso
17.03		Melazas de la extracción o del refinado del azúcar
18.03		Cacao en masa o en panes (pasta de cacao), incluso desgrasado
18.05		Cacao en polvo, sin azucarar
18.06	Chocolate y demás preparaciones alimenticias que contengan cacao excepto gomas de mascar, bombones, confites, caramelos y chocolatinas
19.01	Preparaciones alimenticias de harina, almidón y fécula
19.02.11.00.00	Pastas alimenticias sin cocer, rellenar, ni preparar de otra forma, que contengan huevo
19.02.19.00.00	Las demás
19.05	Productos de panadería, pastelería o galletería, incluso con adición de cacao, excepto el pan
23.09	Preparaciones del tipo de las utilizadas para la alimentación de los animales
24.01		Tabaco en rama o sin elaborar: desperdicios de tabaco
27.02		Lignitos, incluso aglomerados, con exclusión del azabache
27.03	Turba (incluido la turba para cama de animales) y sus aglomerados
27.09.00.00.00	Aceites Crudos de Petróleo o de mineral bituminoso
53.08.90.00.00	Los demás
53.11.00.00.00	Tejidos de hilados de papel
84.14.80.21.00	Bombas de aire o de vacío, compresores de aire u otros gases y ventiladores; campanas aspirantes para extracción o reciclado, con ventilador incorporado, incluso con filtro, de potencia inferior a 30 kw (40 HP)
84.14.80.22.00	Bombas de aire o de vacío, compresores de aire u otros gases y ventiladores; campanas aspirantes para extracción o reciclado, con ventilador incorporado, incluso con filtro, de potencia superior o igual a 30 kw (40 HP) e inferior a 262,5 kw (352 HP)
84.14.80.23.00	Bombas de aire o de vacío, compresores de aire u otros gases y ventiladores; campanas aspirantes para extracción o reciclado, con ventilador incorporado, incluso con filtro, de potencia superior o igual a 262,5 kw (352 HP)
84.18.69.11.00	Grupos frigoríficos de compresión (tanques de frío para conservar leche)
84.19.39.10.00	Secadores por liofilización, criodesecación, pulverización, esterilización, pasterización, evaporación, vaporización y condensación
84.19.50.10.00	Pasterizadores
84.21.11.00.00	Desnatadoras (descremadoras) centrifugas
84.21.22.00.00	Aparatos para filtrar o depurar las demás bebidas
84.34	Máquinas de ordeñar y máquinas y aparatos para la industria lechera
84.36	Demás máquinas y aparatos para la avicultura, incluidas las incubadoras y criadoras avícolas
84.38	Máquinas y aparatos para la preparación o fabricación de alimentos o bebidas, excepto las de la subpartida 84.38.10
84.85.10.00.00	Hélices para barcos y sus paletas

• Las obras de arte originales
• La semilla de algodón
• El fruto de la palma africana
• Fósforos o cerillas

Parágrafo 1°. A partir del 1° de enero de 2005, los anteriores bienes quedarán gravados con la tarifa del 10%.

Artículo 57. Adiciónase el artículo 233 de la Ley 223 de 1995, con el siguiente inciso:

"Los departamentos podrán asumir la liquidación y el recaudo del impuesto a través de sistemas mixtos en los que participen las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos y/o las Cámaras de Comercio y/o las Tesorerías Municipales."

Artículo 69. Modifíquese el artículo 319 de la Ley 599 de 2000, el cual queda así: 

"Artículo 319. Contrabando. El que en cuantía superior a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, importe mercancías al territorio colombiano, o las exporte desde él, por lugares no habilitados, o las oculte, disimule o sustraiga de la intervención y control aduanero, incurrirá en prisión de tres (3) a cinco (5) años y multa de trescientos (300) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al 200% del valor aduanero de los bienes importados o de los bienes exportados.

"Si la conducta descrita en el inciso anterior recae sobre mercancías cuyo valor supere los doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes, se impondrá una pena de cinco (5) a ocho (8) años de prisión y multa de mil quinientos (1.500) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero de los bienes importados o de los bienes exportados. El monto de la multa no podrá superar el máximo de la pena de multa establecido en este Código.

"Las penas previstas en el presente artículo se aumentarán de la mitad a las tres cuartas (3/4) partes cuando se demuestre que el sujeto activo de la conducta es reincidente.

"Parágrafo 1°. Los vehículos automotores que transiten en departamentos que tienen zonas de fronteras de acuerdo con lo estipulado en el artículo 272 de la Ley 223 de 1995, no estarán sometidos a lo establecido en este artículo. 

"Parágrafo 2°. La legalización de las mercancías no extingue la acción penal".

Artículo 70. Incorpórese al Capítulo Cuarto del Título X de la Ley 599 de 2000 el siguiente artículo:

"Artículo 319-1. Contrabando de hidrocarburos y sus derivados. El que en cantidad superior a veinte (20) galones, importe hidrocarburos o sus derivados al territorio colombiano, o los exporte desde él, por lugares no habilitados, o los oculte, disimule o sustraiga de la intervención y control aduanero, incurrirá en prisión de tres (3) a cinco (5) años y multa de trescientos (300) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al 200% del valor aduanero de los bienes importados o de los bienes exportados.

"Si la conducta descrita en el inciso anterior recae sobre hidrocarburos o sus derivados cuya cantidad supere los ochenta (80) galones, se impondrá una pena de cinco (5) a ocho (8) años de prisión y multa de mil quinientos (1.500) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos (200%) del valor aduanero de los bienes importados o de los bienes exportados. El monto de la multa no podrá superar el máximo de la pena de multa establecido en este Código”.

"Parágrafo. La legalización de las mercancías no extingue la acción penal."

Artículo 71. Modifíquese el artículo 320 de la Ley 599 de 2000, el cual queda así:

"Artículo 320. Favorecimiento de contrabando. El que en cuantía superior a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales, posea, tenga, transporte, almacene, distribuya o enajene mercancía introducida al territorio colombiano por lugares no habilitados, u ocultada, disimulada o sustraída de la intervención y control aduanero, incurrirá en pena de prisión de uno (1) a cinco (5) años y multa de doscientos (200) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al 200% del valor aduanero de los bienes importados o de los bienes exportados. El monto de la multa no podrá superar el máximo de la pena de multa establecida en este código.

"El juez al imponer la pena, privará al responsable del derecho de ejercer el comercio, por el término de la pena y un (1) año más.

"No se aplicará lo dispuesto en el presente artículo al consumidor final cuando los bienes que se encuentren en su poder estén soportados con factura o documento equivalente, con el lleno de los requisitos legales contemplados en el artículo 771-2 del Estatuto Tributario".

Artículo 72. Incorpórese al Capítulo Cuarto del Título X de la Ley 599 de 2000 el siguiente artículo:

"Artículo 320-1. Favorecimiento de contrabando de hidrocarburos o sus derivados. El que posea, tenga, transporte, almacene, distribuya o enajene hidrocarburos o sus derivados introducidos al territorio colombiano por lugares no habilitados, u ocultados, disimulados o sustraídos de la intervención y control aduanero, en cuantía superior a veinte (20) galones, incurrirá en pena de prisión de tres (3) a seis (6) años y multa de trescientos (300) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al 200% del valor aduanero de los bienes importados o de los bienes exportados.

"El Juez al imponer la pena, privará al responsable del derecho de ejercer el comercio, por el término de la pena y un (1) año más.

"No se aplicará lo dispuesto en el presente artículo al consumidor final cuando los bienes que se encuentren en su poder, estén soportados con factura o documento equivalente, con el lleno de los requisitos legales contemplados en el artículo 771-2 del estatuto tributario”.

Artículo 73. Modifíquese el artículo 322 de la Ley 599 de 2000, el cual queda así:

"Artículo 322. Favorecimiento por servidor público. El servidor público que colabore, participe, transporte, distribuya, enajene o de cualquier forma facilite la sustracción, ocultamiento o disimulo de mercancías del control de las autoridades aduaneras, o la introducción de las mismas por lugares no habilitados, u omita los controles legales o reglamentarios propios de su cargo para lograr los mismos fines, cuando el valor de la mercancía involucrada sea inferior a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, incurrirá en multa de trescientos (300) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al 200% del valor aduanero de los bienes involucrados, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de tres (3) a cinco (5) años.

"Si la conducta descrita en el inciso anterior recae sobre mercancías cuyo valor supere los cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, se impondrá una pena de prisión de cinco (5) a ocho años, multa de mil quinientos (1.500) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero de los bienes involucrados, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de cinco (5) a ocho años.

El monto de la multa no podrá superar el máximo de la pena de multa establecida en este código".

Artículo 74. Incorpórese al Capítulo Cuarto del Título X de la Ley 599 de 2000 el siguiente artículo.

"Artículo 322-1. Favorecimiento por servidor público de contrabando de hidrocarburos o sus derivados. El servidor público que colabore, participe, transporte, distribuya, enajene o de cualquier forma facilite la sustracción, ocultamiento o disimulo de hidrocarburos o sus derivados del control de las autoridades aduaneras, o la introducción de las mismas por lugares no habilitados, u omita los controles legales o reglamentarios propios de su cargo para lograr los mismos fines, cuando la cantidad de los hidrocarburos o sus derivados sea inferior a los veinte (20) galones, incurrirá en multa de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al 200% del valor aduanero de los bienes involucrados, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de tres (3) a cinco (5) años."

"Si la conducta descrita en el inciso anterior recae sobre mercancías cuyo valor supere los veinte (20) galones de hidrocarburos o sus derivados, se impondrá una pena de prisión de cinco (5) a ocho (8) años, multa de cincuenta (50) a ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin que en ningún caso sea inferior al doscientos por ciento (200%) del valor aduanero de los bienes involucrados, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de cinco (5) a ocho (8) años.

El monto de la multa no podrá superar el máximo de multa establecida en este código".

Artículo 114. Deducción de impuestos pagados. Modifícase el artículo 115 del Estatuto Tributario el cual quedará así:

"Artículo 115. Deducción de impuestos pagados. Es deducible el ochenta por ciento (80%) de los impuestos de industria y comercio y de predial, que efectivamente se hayan pagado durante el año o período gravable siempre y cuando tengan relación de causalidad con la renta del contribuyente. La deducción de que trata el presente artículo en ningún caso podrá tratarse simultáneamente como costo y gasto de la respectiva empresa".

Artículo 116. Adiciónese el Estatuto Tributario con el siguiente artículo:

"Artículo 470. Bienes y servicios gravados a la tarifa del 2%. A partir del 1° de enero de 2005, los bienes y servicios de que tratan los artículos 424; 424-2; 424-5 numeral 4; 424-6; 425; 427; 428-1; 476; 477; 478 y 481 literales c) y e) del Estatuto Tributario, quedarán gravados a la tarifa del dos por ciento (2%).

"Parágrafo. A partir de la misma fecha, los responsables del impuesto sobre las ventas por los bienes y servicios a que se refieren los artículos 477; 478 y 481 literales c) y e) del Estatuto Tributario, podrán tratar como descuento la totalidad del impuesto sobre las ventas que conste en las respectivas facturas o documento equivalente que constituya costo o gasto de los bienes gravados, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos en los artículos 617 y 771-2."

III. LA DEMANDA

El actor considera que la Ley 788 de 2002 y que los artículos 8, 29 (parcial), 34, 57, 69, 70, 71, 72, 73 74, 114 y 116 de la misma, vulneran los artículos 1°, 65, 95, 123, 158, 160, 294, 338, 362 y 363 de la Constitución.

1. Afirma que durante el trámite legislativo del proyecto de ley 080 de 2002 Cámara y 093 de 2002 Senado (Ley 788 de 2002), se "vulneró en forma flagrante la norma constitucional citada [art. 160 de la C.P.] ya que, si bien en su etapa de discusión en el Congreso Nacional, el Gobierno solicitó el trámite de urgencia del mismo, no se cumplieron los tiempos señalados (8 días para pasar del primer al segundo debate y 15 para hacer tránsito de una corporación legislativa a otra), como se comprueba con la simple lectura de las respectivas actas de las comisiones terceras y cuartas, como de las respectivas plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República".

2. Considera que el artículo 34 de la Ley 788 de 2002, el cual grava "con IVA del siete por ciento bienes como los caballos, las aves, el café tostado, el maíz, la avena entre otro" y el artículo 116 de la Ley 788 de 2002, el cual autoriza "por anticipado para que a partir del año 2005, todos los productos queden gravados con un IVA del 2 por ciento", son contrarios al Estado social de derecho, consagrado en el artículo 1° de la Constitución, debido a que estos dos artículos "lo que hacen es atentar contra los sectores económicos y sociales más desprotegidos (desempleados, subempleados, desplazados, y, en general, marginados) que deberían tener una protección especial por su situación de marginalidad".

El actor cita un aparte de la Sentencia C-084 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y concluye que las normas acusadas "antes de propender por la protección de todos los colombianos y, en particular, de los sectores vulnerables de la sociedad, lo que hace es gravar de manera más onerosa a los mismos, ya que éstos al carecer muchas veces de medios económicos al pagar por bienes de la economía de subsistencia (caballos, aves, café, maíz y otros) y el IVA del dos por ciento en todos los productos de la canasta familiar desde el año 2005, destinan un porcentaje de sus ingresos varias veces superior al resto de personas con capacidad de pago (al tener unos ingresos asegurados, por su trabajo asalariado o por la actividad rentera), en últimas se viola el principio del Estado Social de Derecho que busca también la protección de todos los habitantes del país!".

3. Sostiene que el artículo 34 de la Ley 788 de 2002 es contrario a la especial protección de la producción de alimentos a la que hace referencia el artículo 65 de la Constitución. En efecto, con el artículo referido se estableció "un IVA del 7 por ciento para bienes como caballos, asnos, mulos (con la particularidad  que quedan excluidos estos ejemplares para la práctica de polo, las carreras y de paso fino, es decir, los deportes de los estratos altos de la sociedad!), así como para el café tostado, el centeno, la avena, el maíz y el arroz para uso industrial, el sorgo, el chocolate, el azúcar, entre otros productos, contraviniendo en forma directa el postulado constitucional del artículo 65 [de la Constitución], ya que muy por el contrario, lo que hace la norma de la reforma tributaria en mención (artículo 34 de la ley 788/2002) es hacer más gravosa la situación fiscal para los sectores económicamente desprotegidos (pero exencionando los deportes de las élites), y no, como debería suceder, al amparo de la norma superior (artículo 65), la de proteger la producción de alimentos".

4. Estima que los artículos 34 y 116 de la Ley 788 de 2002 vulneran los principios de justicia y equidad fiscal consagrados en los artículos 95 y 363 de la Constitución. Para sustentar el cargo, el actor cita un aparte de la Sentencia C-505 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) relativo a la potestad impositiva del Congreso. Luego agrega: "Por su parte, la Ley 788 de 2002 […] al establecer un IVA del 7 por ciento para bienes como los caballos, asnos, el café tostado, el azúcar, entre otros (artículo 34) y, a partir del año 2005, al generalizar el IVA para todos los productos de la canasta familiar (artículo 116), lo que se hace es violentar el postulado constitucional de la justicia y la equidad (consagrados en los artículos 95.9 y 363), ya que como se precisa en el fallo de la Corte Constitucional referido (C-505/99), se debe gravar igual a quienes tienen la misma capacidad económica, pero, lo que sucede con el IVA del siete por ciento desde el 2002 y, en especial, con el IVA del dos por ciento para todos los productos de la canasta familiar, lo que se hace es consagrar un principio contrario a la justicia y la equidad fiscal, ya que, tal y como lo esboza la Ley 788/2002 (artículos 34 y 116) se estaría gravando con la tarifa del siete por ciento (para bienes como los caballos, la avena, el café tostado, el maíz, entre otros productos) y del dos por ciento (todos los productos de la canasta familiar desde el año 2005), desconociendo el principio consagrado en el artículo 95.5 de los deberes de las personas en la financiación de las inversiones estatales, pero con fundamento en la justicia y la equidad y, estas últimas (la justicia y la equidad) estarían ausentes en los casos en mención (el IVA del siete y del dos por ciento), ya que se agravaría con la misma tarifa a personas que en la realidad material y concreta tienen diferente capacidad de ingreso y, por ende, de capacidad de pago diversa, vulnerándose, consecuentemente los principios de la justicia y la equidad tributaria en Colombia, garantizados en el nivel formal en el artículo 95.9 y 363 superior!".

5. Señala que, de acuerdo con el artículo 123 de la Constitución, "los particulares solamente pueden cumplir labores en el sector público de manera temporal […] pero jamás de forma permanente porque la Carta Constitucional no lo prevé". No obstante, el artículo 8 de la Ley 788 de 2002 "precisa que el remate de bienes podrá realizarse a través de entidades de derecho público o privado. De igual forma, el artículo 57 de la Ley 788 de 2002, con relación al Impuesto de Registro, señala que 'Los departamentos podrán asumir la liquidación y el recaudo del impuesto a través de sistemas mixtos en los que participen las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos y/o las Cámaras de Comercio y/o las Tesorerías Municipales' (El subrayado es nuestro). Pero, como la función del remate de bienes (artículo 8 de la Ley 788) y, de manera especial, la liquidación y el recaudo del impuesto de registro (artículo 57 de la Ley 788) tienen un carácter indefinido en el tiempo, viola en forma directa el postulado constitucional de que los particulares sólo pueden cumplir funciones públicas en forma temporal, pero nunca en forma permanente o indefinida (artículo 123 superior)".

6. Considera que el parágrafo del artículo 29 de la Ley 788 de 2002 es contrario al artículo 338 de la Constitución porque "mientras que la Constitución Política de 1991 precisa el pago hacia futuro de los tributos (artículo 338), por su parte, la ley 788 de 2002 establece la posibilidad de anticipar el pago de la sobretasa al Impuesto de Renta del 2002, mediante un anticipo del 50 por ciento del impuesto neto de 2002 (artículo 29), en otras palabras hace cancelar la sobretasa al impuesto por anticipado!".

7. Estima que, de acuerdo con el artículo 158 de la Carta, los proyectos de ley deben referirse a una misma materia. No obstante, la Ley 788 de 2002 "al lado de modificar diversos tributos nacionales y territoriales, pretende cambiar algunas disposiciones del Código Penal (ley 599 de 2000), como el delito de contrabando (artículo 69 de la Ley 788 de 2002), el contrabando de hidrocarburos y sus derivados (artículo 70), el favorecimiento de contrabando (artículo 71), el favorecimiento de contrabando de hidrocarburos y sus derivados (artículo 72), el favorecimiento por servidor público de contrabando (artículo 73), el favorecimiento por servidor público de contrabando de hidrocarburos y sus derivados (artículo 74)", cuestiones que no deben ser modificadas por una ley tributaria sino a través de una reforma al Código Penal.

8. Considera que el artículo 114 de la Ley 788 de 2002 vulnera el artículo 294 de la Constitución, según el cual corresponde a las asambleas departamentales y a los concejos municipales establecer las exenciones a los impuestos locales. Igualmente viola la protección de las rentas y bienes de propiedad de las entidades territoriales a la que hace referencia el artículo 362 Superior. En efecto, "hasta el año 2002, el pago de los impuestos locales (el predial y el de industria y comercio), era deducible el 100 por ciento en el pago del Impuesto de Renta, pero, a partir del año 2003, de acuerdo con el artículo 114 de la Ley 788/2002, sólo la deducción será del 80 por ciento, vulnerando en forma directa los postulados constitucionales sobre que las exenciones fiscales del nivel territorial es competencia exclusiva de las asambleas departamentales y de los concejos municipales o distritales (artículo 294 superior) y el de la protección constitucional de los bienes y rentas del nivel territorial (artículo 362 superior). De igual forma, la norma impugnada (el artículo 114 de la Ley 788/2002) refiere la deducibilidad del pago de los impuestos locales “siempre y cuando tengan relación de causalidad con la renta del contribuyente”, estableciendo un requisito que colinda con el absurdo jurídico, ya que siempre lo que se cancela por el impuesto predial unificado tiene que ser deducible del Impuesto de Renta, ya que este bien inmueble urbano o rural tiene que formar parte del patrimonio de la persona!".

IV. PRUEBAS SOLICITADAS POR LA CORTE

En el auto admisorio de la demanda, la Corte Constitucional solicitó a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes que enviaran copia de la totalidad del proceso legislativo surtido durante el trámite del proyecto de se convirtió en la Ley 788 de 2002, el cual fue recibido por esta Corporación dentro del término establecido.

También solicitó al Ministro de Hacienda y Crédito Público que informara si los caballos para la práctica de la equitación, el polo, las carreras y de paso fino se encontraban gravados con alguna tarifa del IVA. El Jefe de la División de Normativa y Doctrina Tributaria de la Oficina Jurídica de ese ministerio respondió dentro del término establecido e indicó que "la venta de caballos para equitación, el polo, las carreras y de paso fino se encuentran gravados con la tarifa general del impuesto sobre las ventas, correspondiente al 16%".

También corrió traslado de la iniciación del proceso de la referencia al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Procurador General de la Nación. Igualmente, invitó a la Federación Colombiana de Municipios, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) y a la Federación Nacional de Comerciantes (Fenalco) para que, de estimarlo pertinente, participaran del mismo. Posteriormente se resumirán las intervenciones oportunamente presentadas. Se anota que FENALCO no intervino.

V. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PÚBLICAS

1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Este Ministerio intervino por medio de apoderada para solicitar que se declare la exequibilidad de las normas acusadas.

1. La interviniente señala que para la aprobación de la Ley 788 de 2002, el Congreso siguió el trámite contemplado en el artículo 163 de la Constitución y en los artículos 169 y 191 de la Ley 5° de 1992 en atención al mensaje de urgencia enviado por el Presidente de la República (el cual se anexa).

Así pues, "el Congreso estaba ampliamente facultado para disponer que sesionaran conjuntamente las comisiones económicas, es decir, las Comisiones Constitucionales Terceras y Cuartas del H. Senado de la República y de la H. Cámara de Representantes" en atención a que se trataba de un proyecto de reforma tributaria y a que respecto del mismo se había enviado un mensaje de urgencia. Así pues, no era necesario que se observara el término de quince días al que hace referencia el artículo 160 de la Carta.

2. Afirma que la Carta es clara al prescribir que es deber de todos ayudar con el financiamiento de los gastos del Estado y que la jurisprudencia constitucional ha señalado de manera reiterada que el corresponde al Congreso imponer los impuestos, los cuales son necesarios para la obtención de los recursos que requiere para cumplir con su cometido.

3. Estima que la finalidad del artículo 65 de la Constitución consiste en fomentar que toda la población colombiana tenga acceso a los alimentos y no que se evite el pago de impuestos sobre los mismos. Así pues, "como bien lo expresa la norma constitucional que el actor acusa como violada, para que el Estado pueda cumplir con este mandato, “deberá otorgar prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales”, en desarrollo de esta norma constitucional se han diseñado programas de protección a estos sectores entre otros a través de la Ley 160 de 1994, por la cual se crea el sistema nacional de reforma agraria en la que uno de sus objetivos es acrecer el volumen global de la producción agrícola, ganadera y forestal en armonía con otros sectores económicos; la eficiente comercialización de los productos agropecuarios, elevar el nivel de vida de la clase campesina, fomentar la adecuada explotación y utilización de las aguas y de las tierras rurales, sistema que se ha convertido en un instrumento financiero indispensable para garantizar la efectividad del principio de la seguridad alimentaria. Así mismo, se han dictado leyes de protección a estos sectores entre otras, la Ley 34 de 1993 sobre de la deuda de los cafeteros, algodoneros, arroceros y demás sectores agrarios; se creó un seguro agropecuario y un fondo nacional de riesgos agropecuarios mediante la Ley 69 de 1993, se creo una cuota de fomento ganadero y lechero y Fondo Nacional del Ganado mediante la Ley 89 de 1993 y se expidió Ley general de desarrollo agropecuario y pesquero, Ley 101 de 1993, entre otros".

4. Sostiene que el concepto de capacidad de pago carece de aplicación respecto de los artículos 34 y 116. En efecto, "[c]uando se trata de impuestos indirectos y entre ellos de manera especial el IVA, no se puede esperar que el Estado logre establecer la capacidad económica de quien lo adquiere porque al recaer sobre actos ocasionales y no sobre síntesis económicas no permite auscultar las condiciones personales de los sujetos ni establecer diferencias de acuerdo con las capacidades contributivas individuales como sí sucede con el impuesto de renta que es un impuesto directo y se determina sobre resultados económicos". Por ello, la Corte Constitucional ha señalado que se presume que quien adquiere dicho bien o servicio, es porque tiene la capacidad de contribuir.

5. Luego de citar algunos fallos proferidos por la Corte Constitucional en los que se indica que el artículo 123 de la Constitución no es una regla absoluta y rígida, la interviniente concluye que "los artículos 8 y 57 de la Ley 788 de 2002 no transgrede el mandato constitucional del artículo 123, puesto que la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades ha señalado: 'los particulares y el sector privado tienen la facultad de ejercer funciones públicas de carácter permanente'.".

6. Afirma que la Corte Constitucional ha puesto de presente en reiteradas oportunidades que la irretroactividad de las normas tributarias es una garantía para los contribuyentes. Esta garantía es aplicable al impuesto sobre la renta "donde los ingresos del año gravable se acumulan y luego son depurados mediante la receta de los costos, las deducciones y las exenciones para el mismo período para establecer la base gravable".

Por su parte, el artículo 788 de 2002 se limita a establecer una sobrecarga respecto del impuesto de renta y a estipular su pago anticipado, lo cual no es una situación ajena al Derecho, tal como lo pone de presente la Sentencia C-643 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).

Además, "el parámetro de calculo del anticipo de la sobretasa, con base en el impuesto neto de renta del año 2002, no implica su aplicación retroactiva, ni constituyen disfraz de la misma para el mismo año, sino que el calculo de un tributo nuevo, que se pretende pagar anticipadamente debe tener en cuenta un parámetro para su cálculo y eso lo constituye el impuesto neto de renta del año gravable de 2002, pero no debe perderse de vista, que en realidad su consolidación y determinación definitiva es en el año del 2003, momento en el cual se restara el valor anticipado. Es por ello que no es cierto el argumento del demandante, que en el año gravable de 2002, con el anticipo de la sobretasa en realidad se esta aplicando la sobretasa que regirá para el año de 2004 en el 5% del Impuesto neto de renta, por una razón elemental, para los contribuyentes que anticiparon su pago en el 2002, van a restar ese valor en el período fiscal de 2003, sino no se concediera dicha prerrogativa, tendría vocería lo que expone el libelista. Pero precisamente el legislador, acatando las prerrogativas que rigen fiscalmente los anticipos, si bien consagra su pago dentro del segundo semestre del 2003, no lo es menos, que en realidad su liquidación como valor exacto lo va arrojar el impuesto neto de renta que determine el contribuyente en el período gravable de 2003, con lo cual se desvirtúa una aplicación de la ley tributaria en forma retroactiva".

7. Señala que en la jurisprudencia constitucional se ha puesto de presente que la finalidad del principio de unidad de materia consiste en propender por que los proyectos de ley guarden coherencia respecto de los temas que reglamentan, sin que ello dé lugar al desconocimiento del principio democrático.

Con base en ello, considera que los artículos 69 a 74 acusados, presentan una relación de conexidad con el tema principal de que trata la Ley 788 de 2002 a la cual pertenecen. En efecto, "[e]n el caso que nos ocupa, la Ley 788 de 2002 en su encabezado señala: 'POR LA CUAL SE EXPIDEN NORMAS EN MATERIA TRIBUTARIA Y PENAL DEL ORDEN NACIONAL Y TERRITORIAL; Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES' [por lo tanto], es fácil encontrar una relación de conexidad entre las normas penales y tributarias, por cuanto ella guarda una estrecha relación con uno de los fines perseguidos por la ley, como es evitar la evasión".

Agrega que en la Sentencia C-1144 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) se declaró la exequibilidad del artículo 665 del Estatuto Tributario, el cual contiene un tipo penal.

8. Estima que "el artículo 114 de la ley en estudio no vulnera la Constitución puesto que la deducción del 80% de los impuestos de industria y comercio y de predial se hará siempre y cuando tenga una relación de causalidad con el impuesto de renta del contribuyente, es decir, con el pago efectuado por el contribuyente de renta. Pues la renta ha sido consagrada como un impuesto de orden nacional, de competencia exclusiva del Congreso de la República, en virtud de lo cual no se violan los mandatos constitucionales a los que se refiere el actor […]. Las deducciones son ciertos gastos o provisiones que la ley permite restar de la renta bruta para obtener la renta líquida. Estos gastos concurren con la actividad productora de renta, pues participan en la creación de ésta directamente o como una condición para que esta se produzca. Para que proceda el reconocimiento fiscal de estos gastos o revisiones es necesario que se cumplan las condiciones legales exigidas para su aceptación y que además estén previstos como legalmente deducibles en la ley. Entonces, siendo las deducciones gastos necesarios para producir la renta, que se restan de la renta bruta para determinar la renta líquida, de ninguna manera pueden equipararse a un gravamen, y por lo mismo no es posible afirmar que existe la violación que argumenta el demandante".

2. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)

Esta dirección del Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino por medio de apoderada para solicitar que se declare la exequibilidad de las normas acusada.

1. Señala que, de acuerdo con el artículo 183 de la Ley 5° de 1992, en los casos en los cuales el Presidente de la República ha enviado un mensaje de urgencia respecto de un proyecto de ley no es necesario que se observen los quince días a los que hace referencia el artículo 160 de la Constitución. En esta oportunidad "el día 1°. de octubre del 2002, el Señor Presidente de la República envió mensaje de urgencia al Congreso, para el trámite del proyecto de ley contentivo de la reforma tributaria del 2002, como se comprueba mediante fotocopia del mismo que anexo al presente memorial. Así es que, habiendo existido solicitud de este trámite para el estudio del proyecto que se convirtió luego en la Ley 788 de 2002, era viable el estudio conjunto por parte de las comisiones terceras de ambas cámaras. Además, por contener disposiciones de aquellas materias, que según el artículo 3° de la Ley 3ª de 1992, deben ser estudiadas por la Comisión Cuarta, también era viable el estudio conjunto con la Comisión Tercera correspondiente".

2. La interviniente comienza por indicar que el segundo cargo formulado por el actor no cumple con los requisitos de la acción pública de inconstitucionalidad, pues "[s]e afirma en la demanda que al gravar con el IVA del 7% bienes como los caballos, las aves, el café tostado, el maíz, la avena, entre otros y a partir del 2005 todos los productos de la canasta familiar con un IVA del 2%, se atenta contra las clases marginadas, pero no se concretan los cargos de violación que permitan un cotejo contra la norma superior que señalan el demandante. Vale la pena anotar que los caballos y las aves a que se refiere el demandante, no hacen parte de la canasta familiar, otra razón por la que el concepto de la violación frente al gravamen de estos bienes es vago y sin respaldo constitucional, toda vez que el demandante al igual que frente a los demás bienes, no precisa cuáles son las razones por las cuales considera que al gravar estos bienes con el IVA del 7% se atenta contra los sectores económicos más desprotegidos".

Afirma que la Ley 788 de 2002 obedece, en su conjunto, a la política de ajuste estructural del Estado para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas y para evitar una crisis que podría tener efectos devastadores sobre las condiciones de vida de los colombianos.

Agrega que, "[e]s un principio de carácter general que para la efectiva realización del principio de Estado Social de Derecho se presupone la obligación del pago de tributos por parte de los particulares. Tal conclusión se desprende del principio de solidaridad y el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado".

Ahora bien, "no es a través de exonerar de los impuestos, que el Estado va a cumplir con el principio consagrado en el artículo 1° de la Constitución Política, pues los sectores marginados de la población no pagan realmente impuestos; es a través del reparto y manejo de los recursos del Estado que se protege a los más débiles [por medio de la inversión pública social]".

3. Sostiene que para el caso de los impuestos indirectos como el IVA no se puede esperar que el Estado logre establecer la capacidad económica del adquirente "porque al recaer sobre actos ocasionales y no sobre síntesis económicas no permite auscultar las condiciones personales de los sujetos ni establecer diferenciaciones de acuerdo con las capacidades contributivas individuales como sucede con el impuesto a la renta que es un impuesto directo y se determina sobre resultados económicos. Cuando se adquiere un bien de consumo como es el caso del impuesto a las ventas, el hecho de adquirirlo hace presumir una capacidad contributiva sin que sea posible determinar la realidad económica de quien lo compra".

4. La intervención de la DIAN sobre el cuarto cargo presentado por el actor, reitera la del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de manera que no se resumirá de nuevo.

5. Sostiene que la asunción de funciones administrativas por los particulares es un fenómeno que no resulta extraño en nuestro ordenamiento jurídico. Así pues, en esta oportunidad, "[l]a atribución de funciones administrativas a particulares hecha por las autoridades, no conlleva, en modo alguno, cambio en la titularidad del patrimonio estatal. Significa simplemente la posibilidad dada a aquellos de participar en la gestión de los asuntos administrativos, en las condiciones y bajo los parámetros señalados por la Constitución, la ley y los reglamentos".

6. Estima que "el parámetro de calculo del anticipo de la sobretasa, con base en el impuesto neto de renta del año 2002, no implica su aplicación retroactiva, ni constituyen disfraz de la misma para el mismo año, lo que pasa, es que el calculo de un tributo nuevo, que se pretende pagar anticipadamente debe tener en cuenta un parámetro para su calculo y eso lo constituye el impuesto neto de renta del año gravable de 2002, pero no debe perderse de vista, que en realidad su consolidación y determinación definitiva es en el año del 2003, momento en el cual se restara el valor anticipado. […]. Pero precisamente el legislador, acatando los parámetros que rigen fiscalmente los anticipos, si bien consagra su pago dentro del segundo semestre del 2003, no lo es menos, que en realidad su liquidación como valor exacto lo va arrojar el impuesto neto de renta que determine el contribuyente en el período gravable de 2003, con lo cual se desvirtúa una aplicación de la ley tributaria en forma retroactiva. Luego, es indudable que la causación y determinación de la sobretasa establecida por la Ley 788 de 2002, tiene como base económica el impuesto neto de renta que liquida el contribuyente en el año gravable de 2003, con lo cual esta aplicándolo al periodo siguiente a la vigencia de la ley, sin desconocer que el valor anticipado se sustrae de la misma".

7. La intervención de la DIAN sobre el séptimo cargo presentado por el actor, coincide con del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de manera que no se resumirá de nuevo.

8. Sostiene que "[l]as deducciones son ciertos gastos o provisiones que la ley permite restar de la renta bruta para obtener la renta líquida. Estos gastos concurren con la actividad productora de renta, pues participan en la creación de ésta directamente o como una condición para que esta se produzca. Para que proceda el reconocimiento fiscal de estos gastos o revisiones es necesario que se cumplan las condiciones legales exigidas para su aceptación y que además estén previstos como legalmente deducibles en la ley. Entonces, siendo las deducciones gastos necesarios para producir la renta, que se restan de la renta bruta para determinar la renta líquida, de ninguna manera pueden equipararse a un gravamen, y por lo mismo no es posible afirmar que existe la violación que argumenta el demandante".

3. Intervención del Ministerio de Protección Social

El Ministro de la Protección Social intervino en el presente proceso. Como su intervención del 25 de abril de 2003 fue extemporánea tan sólo se anota cuál fue el sentido de su solicitud a la Corte respecto de los servicios que no debían quedar cobijados por el artículo 116 acusado relativo al IVA del 2% para bienes y servicios que antes estaban excluidos o exentos. Concluyó que "no deben estar gravadas con IVA las operaciones que se realicen entre entidades encargadas de administrar recursos de la seguridad social como servicio público esencial e instituciones prestadoras de servicios de salud y las operaciones que deben realizar las instituciones prestadoras con otras instituciones o personas naturales, que se relacionen con la atención de los planes de atención en salud relacionados con la salud como servicio público esencial en los términos del Decreto 806 de 1998".

VI. INTERVENCIÓN CIUDADANA

1. Intervención del ciudadano John Freddy Beltrán

El ciudadano John Freddy Beltrán intervino para solicitar que se declare la inexequibilidad del artículo 105 de la Ley 788 de 2002 (artículo 107 del proyecto) por estimar que respecto de su aprobación no se siguió lo estipulado en el artículo 177 de la Ley 5° de 1992, según el cual "[l]as discrepancias que surgieren entre las plenarias de las Cámaras y sus Comisiones Constitucionales acerca de proyectos de ley, no deberán corresponder a asuntos nuevos, o no aprobados, o negados en la Comisión Permanente respectiva. Si así fuere, las mismas Comisiones reconsiderarán la novedad y decidirán sobre ella, previa remisión del proyecto dispuesta por la Corporación".

2. Intervención de la ciudadana Helena Duarte

La ciudadana Helena Duarte intervino para coadyuvar la demanda de la referencia y para solicitar que se declare la inexequibilidad parcial del artículo 116 de la Ley 788 de 2002, demandado por ella ante esta Corporación en el proceso D-4429.

Sostiene que la expresión "476 [del Estatuto Tributario]", contenida en el artículo señalado de la Ley 788 de 2002, es contraria a la Carta. Para tal propósito, muestra que los numerales 1°, 2°, 8° y 16 del artículo 476 del Estatuto Tributario versan sobre diferentes aspectos de la prestación del servicio público de salud. Con base en ello estima que la expresión señalada vulnera el Preámbulo y los artículos 1°, 2°, 13, 48 y 363 de la Constitución porque de esta manera se gravan los recursos parafiscales que se destinan para la prestación del servicio esencial de la salud.

Así pues, la medida vulnera el artículo 48 de la Constitución porque afecta las posibilidades reales de expansión del servicio dado que afecta tanto a las personas que pertenecen al régimen contributivo como a los municipios, los cuales financian el subsidiado. Igualmente se le resta eficiencia al sistema.  Viola el artículo 363 Superior porque por vía de la imposición del IVA a ese servicio, se grava a sus usuarios.

Hay una violación al artículo 13 Superior porque conlleva a que las empresas prestadoras del servicio de salud que prestan por sí mismas el servicio, no se vean gravadas con el impuesto mientras que las que lo contratan con prestadores externos sí se ven cubiertos por la disposición acusada.

Por último, desconoce el Preámbulo y los artículos 1° y 2° de la Carta porque conlleva a la desprotección de los integrantes de la sociedad colombiana, lo cual es contrario a la solidaridad, a la existencia de un orden justo y la obligación del Estado de velar por el cumplimiento de sus deberes.

3. Intervención del ciudadano Gilberto Toro Giraldo

El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, presentó a esta Corporación memorial en su calidad de Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios.

Señala que si bien no se pronunciará sobre la exequibilidad de la totalidad de la Ley 788 de 2002 estima del caso pronunciarse sobre el cargo según el cual habría una vulneración por parte del artículo 60 de dicha ley al artículo 150 de la Carta en la medida en que se confieren facultades extraordinarias al Presidente de la República en el ámbito tributario.

Este cargo carece de fundamento en atención a que las facultades conferidas al Presidente no cambian aspectos sustantivos del impuesto.

La Corte anota que en los días 27 de marzo, 11 de abril y 21 de abril, todos de 2003, los ciudadanos Juan de Dios Bravo González, Helena Duarte y Mauricio Alfredo Plazas Vega, allegaron memoriales a la Secretaría de esta Corporación con el propósito de intervenir en el presente proceso. De estas intervenciones por ser extemporáneas tan solo se resaltará su sentido. El ciudadano Juan de Dios Bravo González, a nombre del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, coincide con el actor en cuanto al cargo contra el parágrafo del artículo 29 de la Ley 788 de 2002. También solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 114 de la misma, aunque con otros argumentos. En lo demás pide la exequibilidad. La ciudadana Helena Duarte insiste en que se declare la exequibilidad condicionada del artículo 116 de la Ley 788 de 2002, según se muestra en el resumen de las intervenciones ciudadanas donde se sintetiza su intervención oportuna. El ciudadano Mauricio Alfredo Plazas Vega considera que el artículo 116 acusado, al igual que los artículos 113, 114 y 115, son inexequibles, aunque por vicios de trámite.

VII. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

El Procurador General de la Nación estima en el concepto rendido ante esta Corporación que en esta oportunidad ha de establecerse (i) "si los debates del Proyecto de Ley No. 80/02 - Cámara, 93/02 – Senado, "Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial y se dictan otras disposiciones", cumplieron con los términos de discusión y aprobación previstos en el artículo 160 de la Carta y en la Ley 5ª de 1992"; (ii) si los artículos 8º y 57 acusados vulneran "el artículo 123 de la Constitución, cuando en él se establece la temporalidad de las funciones públicas que pueden desarrollar los particulares"; (iii) si el anticipo del 50% de la sobretasa del impuesto de renta, calculado "con base en el impuesto neto de renta del año gravable 2002, según el artículo 29 de la ley acusada, desconoce la limitación contenida en el inciso 3º del artículo 338 de la Constitución para los impuestos de periodo"; (iv) "si el legislador al tipificar conductas punibles en una ley tributaria, desconoce la regla de la unidad de materia que exige el artículo 158 constitucional"; (v) "si el artículo 114 de la ley acusada está concediendo exenciones o tratamientos preferenciales en relación con tributos de propiedad de las entidades territoriales, y por ende transgrediendo lo dispuesto en el artículo 294 de la Constitución y si la deducción en renta del 80% de los impuestos municipales pagados, vulnera el texto fundamental"; (vi) "si el impuesto al valor agregado sobre las ventas de bienes y servicios que empezó a cobrarse desde el 1º de enero del 2003, a una tarifa del 7%, y el que se cobrará desde el 2005, sobre bienes y servicios de primera necesidad, vulnera la noción de Estado Social de Derecho y los principios de justicia y equidad".

1. Luego de describir el trámite legislativo que siguió en el Congreso el proyecto de ley 093/02 Senado y 080/02 Cámara –Ley 788 de 2002– la Vista Fiscal señala que el "requisito de los quince (15) días que deben mediar entre la aprobación entre una cámara y su aprobación en la otra, en el caso en estudio el agotamiento de dicho lapso no era necesario, en razón de la discusión conjunta del proyecto en las Comisiones Constitucionales Permanentes, tal como lo señala el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992, norma ésta que fue declarada exequible en sentencia C-023 de 1993". En este orden de ideas, considera que el cargo que se analiza, no está llamado a prosperar.

Además, "[s]egún las certificaciones expedidas por los Secretarios del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, fechadas en febrero 10 y 12 de 2003, respectivamente, en las sesiones conjuntas del 8 de octubre; 26, 27 y 28 de noviembre y 3, 4, 5 y 10 de diciembre, las comisiones constitucionales correspondientes discutieron y aprobaron en primer debate  y en forma conjunta, el proyecto de ley que culminó como Ley 788 de 2002. La deliberación conjunta del proyecto de ley tuvo como fundamento el mensaje de urgencia que medio por parte del Gobierno Nacional, en  los términos de los artículos 163 de la Carta Política, y 169 a 173 de la Ley 5ª de 1992. Por su parte, las plenarias de ambas Cámaras aprobaron el proyecto el 19 de diciembre de 2002, es decir, 8 días justos, contados del 11 al 18 de diciembre de 2002. Lo que significa que se cumplió el término de los 8 días a que hace referencia el primer aparte del artículo constitucional que se dice transgredido".

2. Estima que el problema jurídico que plantea el actor respecto de los artículos 8° y 57 acusados, fue ya analizado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-286 de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Agrega que "la función pública debe ejercerse en forma continua e ininterrumpida, verbigracia, los servicios públicos domiciliarios, que pueden ser prestados por particulares (artículo 365 de la Constitución) y el servicio público de notariado y registro (artículo 131 ibídem)" y que en el caso de la descentralización por servicios "el constituyente autoriza, sin limitación temporal alguna al legislador para establecer las condiciones en que los particulares pueden desempeñar funciones administrativas (artículo 210 de la Carta)". En este orden de ideas, considera que el cargo que se analiza, no está llamado a prosperar.

3. La Vista Fiscal aclara que el parágrafo del artículo 29 demandado exige el pago anticipado de la mitad de la sobretasa del 10% sobre el impuesto de renta que deberá pagarse el año 2003. También afirma que la Corte Constitucional ha declarado la exequibilidad de los anticipos o abonos tributarios.

De esta forma, "la causa de la obligación tributaria en comento, es la declaración sobre el impuesto de renta y complementarios para el año de 2003, es decir, que el hecho generador de la obligación sólo se materializa a 31 de diciembre de ese año gravable". Así pues, dado que la norma se limita a establecer un mecanismo para la sobretasa a pagar por concepto de impuesto de renta correspondiente al año 2003, no se vulnera el artículo 338 de la Constitución.

De esta manera, la contribución tiene lugar sobre una deuda hipotética "porque puede suceder que los hechos económicos ocurridos durante el 2003 impliquen que la administración deba devolverle todo el anticipo o parte de él, porque el hecho generador no se materializó o porque se materializó pero en cuantía menor de la esperada".

Sin embargo, "lo que sí echa de menos el Despacho es la corrección monetaria del anticipo, es decir, el mayor valor que dicho abono en cuenta tendría al momento de la causación del impuesto, pues al no ser reconocido, dicho mayor valor implica para el Estado un enriquecimiento sin causa justa que incuestionablemente corresponde a un “nuevo tributo” diferente del anticipo de la sobretasa, que sí desconoce lo previsto por el artículo 338 de la Carta, si se tiene en cuenta que se causa en el mismo período gravable en el cual se expidió la ley que lo impuso".

En este orden de ideas, solicita a la Corte que declare la exequibilidad del artículo "en el sentido de que el anticipo será ajustado a su valor real al momento de causación de la obligación tributaria".

4. Sostiene que esta Corte ha declarado en varias oportunidades la exequibilidad de normas penales en legislaciones especializadas –una de las cuales es la tributaria– y ha declarado su "conformidad con el ordenamiento constitucional (sentencias C-025 y C-133 de 1993, C-178 y C-434 de 1996, C-290 y C-1144 de 2000, C-052 de 2001, entre otras)". Con base en ello, las prescripciones de naturaleza penal establecidas en los artículos 69 a 74 de la Ley 788 de 2002 buscan la eficiencia del sistema tributario, de manera que se observa una conexidad temática. En este orden de ideas, considera que el cargo que se analiza no está llamado a prosperar.

5. Estima que las deducciones que establezca la ley respecto del impuesto de renta, en tanto que impuesto nacional, no afecta la determinación del impuesto sobre los bienes inmuebles, el cual es de propiedad de los distritos y municipios.

En este orden de ideas, el artículo 114 de la Ley 788 de 2002 "no está gravando la propiedad inmueble sino que está permitiendo deducir en renta únicamente el 80% del pago por ese concepto, deducción que no es de competencia de las Asambleas Departamentales ni de los Consejos Municipales, sino del Congreso de la República. La deducción de gravámenes territoriales en renta lo que implica en la práctica es que se pague menos impuesto predial y/o de industria y comercio. Técnicamente las deducciones en renta del pago de dichos impuestos, generan una distorsión del sistema porque cuando se permite su deducción, los impuestos del nivel territorial no se pagan en su totalidad. En ese orden, lo que pretende el legislador es que se subsane dicha distorsión del sistema en forma gradual. Así las cosas, el Despacho encuentra que al margen de la inconveniencia que pueda suscitar la deducción en renta de sólo el 80% del impuesto predial unificado y el de industria y comercio, ello no es suficiente para justificar la declaración de inexequibilidad de la norma en estudio".

6. Sostiene que el principio de capacidad tributaria, el cual se fundamenta sobre el de la solidaridad, enseña que los impuestos deben ser establecidos de acuerdo con las posibilidades que cada quien tiene de aportar al financiamiento del Estado. En ese sentido, "el Tribunal Constitucional español, en la sentencia 27/981, destacó que el principio de capacidad económica contenida en el artículo 31.1 de la Constitución española implica 'la incorporación de una exigencia lógica que obliga a buscar la riqueza allí donde la riqueza se encuentra'.".

Este razonamiento cobra especial importancia en el caso de los impuestos indirectos, como el IVA, cuya principal característica es que gravan el hecho económico independientemente de la capacidad contributiva de quien lo realiza.

En esas condiciones, se observa que los impuestos indirectos son regresivos, lo cual no implica per se que deba declararse su inexequibilidad pues, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, la progresividad se predica del sistema tributario y no de cada impuesto. Además, en el caso del IVA, se supone que quien adquiere un producto, tiene capacidad para ser contribuyente del impuesto que se cobra por su adquisición.

"No obstante –señala la Vista Fiscal– que el impuesto sobre el consumo de bienes y servicios no pueda ser formalmente analizado desde la perspectiva de la progresividad, el artículo 95, numeral 9º de la Carta, se refiere a la equidad y la justicia de las cargas tributarias en relación con los deberes de la persona y del ciudadano, y por ello, la generalidad a que hace referencia el artículo 363, no exime la posibilidad de declarar inexequible un impuesto cuando vulnere manifiestamente los principios de equidad y de justicia, es decir, cuando su impacto negativo sobre los sectores especialmente protegidos por el constitucionalismo social que informa nuestra Carta Política, sea evidente y determinante (sentencia T-506 de 1996)".

La suposición según la cual quien adquiere un producto es porque tiene capacidad para ser contribuyente del impuesto que se cobra por su adquisición, carece de validez en el caso del IVA del 2% sobre los bienes y servicios de primera necesidad. "En efecto, gastar o no en productos de primera necesidad (la leche, la carne, los huevos, los medicamentos) y en servicios esenciales (salud, agua, luz, gas, educación), en tanto el consumo de unos y otros es imperioso para cualquier ser humano por derivarse de él la subsistencia del mismo, no puede encasillarse en ese tipo de decisiones concernientes a optar por lo superfluo o suntuario, ya que subsistir no da lugar a escogencias signadas por la libre voluntad. Respecto de ello no hay elección posible".

De esta manera, el IVA del 2% a los bienes y servicios básicos es contrario a la Carta dado que "abstraer a la persona en el proceso de generalización del IVA, en razón del carácter real e indirecto del gravamen, cuando esa persona en su actividad consumidora carece de capacidad económica, resulta, en criterio del Despacho, contrario a la naturaleza material del principio de igualdad adoptado en el artículo 13 de nuestra Constitución". En efecto, el IVA del 2% sobre los bienes y servicios básicos conlleva a que los más pobres tengan que pagar impuestos por la adquisición de los pocos productos a lo que pueden acceder.

Se vulnera también el derecho a la dignidad humana dado que "no tomar en cuenta a la persona y abstraer de ella los elementos materiales, sociales y económicos que la distinguen y singularizan, significa no darle observancia a ese principio dentro del marco del Estado Social". Así, "la medida tributaria consistente en la generalización del IVA, insoslayablemente afecta de manera sensible intereses sociales y económicos de naturaleza también colectiva, si se tiene en cuenta la cantidad de colombianos que viven en estado de pobreza y marginalidad, precisamente por la incapacidad del aparato estatal para garantizar a los individuos un nivel de vida en condiciones medianamente dignas y justas. Varias expresiones del pensamiento social y económico moderno –como Boaventura de Sousa Santos, Amartya K. Sen y Douglas North– han insistido en reclamar tanto del legislador como del intérprete un análisis del derecho dentro del contexto de la realidad y de las circunstancias que la determinan, y bajo esa perspectiva, la guarda de la Constitución no puede reducirse al frío cotejo entre normas superiores e inferiores, apartándose de la realidad que siempre ofrece entornos y espacios muy distintos. Así, dentro de otro contexto social, la medida tributaria en tela de juicio pudiera ser justa, pero no en Colombia, en donde actualmente existen más de once millones de habitantes que subsisten con menos de un dólar diario, en donde el 23% de la población es indigente, en donde 3.5 millones de niños no tienen ninguna formación escolar, en donde el 52% de los ingresos están en poder del 20% de los hogares más ricos, en donde sólo el 1% de los propietarios posee el 53% de la tierra y las diez (10) empresas más grandes del país absorben el 75% del mercado, en donde el 19% de la población económicamente activa está desempleada y el 24% subempleada (las cifras indican que en Colombia el 43% de la población económicamente activa afronta problemas de empleo)".

El cobro del 2% de IVA a los bienes y servicios básicos también desconoce los principios de razonabilidad y proporcionalidad en materia tributaria. En efecto, "la razonabilidad y proporcionalidad de una ley tributaria, está íntimamente relacionada con un motivo de utilidad pública o interés social que la sustente y con la necesidad estricta de acudir a ese mecanismo, de forma tal que no sea más gravoso que otros, para promover el indicado propósito general".

No obstante, el cobro del IVA del 2% a partir del 2005 sobre bienes y servicios básicos carece de sentido cuando hay mecanismos alternativos para obtener los recursos que el Estado requiere. En efecto, "es de público conocimiento que la situación deficitaria de las finanzas nacionales no es producto de la debilidad estatal en materia impositiva, ni mucho menos, consecuencia del exceso de inversión social, propio de un Estado Social de Derecho. Definitivamente no, pues como es bien sabido distintos factores correspondientes a anomalías estructurales de la administración pública como la corrupción, la no implementación de mecanismos eficaces de control de la evasión fiscal, la inobservancia de la normatividad reguladora de la contratación estatal (esto último causante de un desangre fiscal monumental por las demandas multimillonarias contra el Estado: 73,3 billones de pesos, que equivalen a cerca del 40% del Producto Interno Bruto, en adelante PIB), y el endeudamiento, entre otros, han debilitado las estructuras fiscales del Estado, constituyéndose tales factores en los principales causantes del déficit. Luego, no es la insuficiencia en materia impositiva lo que genera el déficit que pretende superarse con el gravamen a los bienes esenciales sino los factores antes señalados que determinaron la escalada de reformas financieras del Estado que están llamadas a llenar los 'huecos fiscales' generados por dichos factores y no para invertirse en la sociedad misma".

Agrega que "[e]n el acta de 20 de diciembre de 2002, de las comisiones accidentales de mediación integradas por la Cámara de Representantes y el Senado de la República para conciliar las discrepancias que surgieron respecto del articulado del Proyecto de Ley número 080 de 2002 Senado, 53 de 2002 acumulados, 93 de 2002 Cámara, los Senadores Carlos García Orjuela, Gabriel Zapata, Vicente Blel, Camilo Sánchez y Javier Cáceres, dejaron constancia de que no alcanzaron a ser analizados por los miembros de la PLENARIA del Senado de la República, los siguientes puntos: a) El gravamen del dos por ciento (2%) para bienes y servicios a partir del 2005. b) Deducibilidad limitada al 80% de los impuestos territoriales. c) Un tres por ciento (3%) de impuesto al valor agregado a la cerveza. d) El cinco por ciento (5%) del impuesto del valor agregado a los juegos de suerte y azar".

Con base en los anteriores argumentos, el Procurador solicita declarar (i) la exequibilidad de la totalidad de la Ley 788 de 2002, por el cargo relativo a los términos que deben mediar entre los debates legislativos; (ii) la inexequibilidad de las expresiones “424; 424-2; 424-5; 427; 476 y 477”, contenidas en el artículo 116 de la Ley 788 de 2002 sobre la generalización del IVA del 2%; (iii) la exequibilidad de los artículos 8º y 57 de la Ley 788 de 2002, toda vez que éstos no desconocen el artículo 123 de la Carta; (iv) la exequibilidad condicionada del parágrafo del artículo 29 de la Ley 788 de 2002, "en el entendido de que el valor del anticipo deberá ser indexado al momento de causación de la obligación tributaria"; (v) la exequibilidad de los artículos 69 a 74 de la Ley 788 de 2002, porque dichos preceptos no desconocen la regla de la unidad de materia; y (vi) la exequibilidad del artículo 114 de la Ley 788 de 2002.

VIII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.

2. Cuestiones previas

Antes de proceder con el juicio de constitucionalidad de las normas acusadas, la Corte habrá de establecer si ha operado el fenómeno de la cosa juzgada sobre algunas de ellas. Esta Corporación también estudiará si los cargos elevados por el actor, obedecen en su totalidad a los criterios de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad desarrollados en la jurisprudencia constitucional.

2.1. Disposición normativa sobre la que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada

La Corte Constitucional conoció de una demanda contra el parágrafo del artículo 29 de la Ley 788 de 2002, también acusado en el proceso de la referencia. En esa oportunidad, la Corte indicó en los antecedentes del fallo mencionado lo siguiente:

"Para el actor, el parágrafo del artículo 29 de la Ley acusada desconoce los artículos 338 y 363 de la Constitución Política. […] A su parecer, el principio recogido en esta norma superior resulta desconocido por el parágrafo acusado 'pues disfrazando la figura como un “anticipo” se pretende imponer una contribución del 5% sobre el impuesto neto de renta del año gravable 2002, año gravable en el cual entró en vigencia la ley 788 de 2002'. […] De otro lado, el actor considera que el parágrafo del artículo 29 viola también el artículo 363 de la constitución, relativo al principio de irretroactividad tributaria, pues aceptar su constitucionalidad implicaría que “todos los ingresos tanto ordinarios como extraordinarios obtenidos por el contribuyente a partir del 1 de enero del año gravable del 2002, quedaron afectados con una contribución que se decretó el día 27 de diciembre del año 2002”. Agrega que “el parágrafo demandado no es más que un simple juego de palabras buscan confundir al contribuyente, ocultado la verdadera connotación jurídica. Este anticipo liquidado sobre la declaración de renta de 2002, es violatorio del principio de irretroactividad...”

En relación con dicho cargo, se señaló:

A juicio de la Corte el método de liquidación del anticipo obedece en este caso a la imposibilidad fáctica en que se está en el momento en que debe ser pagado, de conocer la base gravable del impuesto de renta correspondiente al año 2003. En tal virtud, el legislador acudió a una presunción, cual fue la de suponer que el contribuyente obtendría durante este año unos ingresos constitutivos de renta equivalentes a los del año inmediatamente anterior, y con base en esta suposición ordenó calcular el valor del anticipo acudiendo al valor del impuesto neto de renta correspondiente al año 2002. Sin embargo, la presunción a que acudió el legislador para establecer la base sobre la cual debe liquidarse la sobretasa correspondiente al año 2003 no tiene el alcance de significar que el hecho generador de tal sobretasa sea la percepción de ingresos durante 2002, lo cual sí implicaría la vulneración de los principios de anualidad e irretroactividad tributaria. Tal hecho gravable continua siendo la percepción de renta durante 2003, solamente que se presume que la magnitud económica del mismo, esto el la base gravable, será equivalente a la del año anterior.

Adicionalmente, esta presunción puede ser desvirtuada cuando finalizado el año y una vez conocido el valor del impuesto neto de renta para la vigencia fiscal de 2003, se demuestre que la renta que determina el impuesto de ese período fue inferior a la obtenida en el año anterior, esto es en 2002. En este caso el contribuyente podría reclamar los saldos a su favor, si el abono llegara a superar el valor total de la sobretasa que finalmente resultara a su cargo. Para ello sería aplicable el artículo 850 del Estatuto Tributario [relativo a las devoluciones]"

Con base en los argumentos transcritos, se resolvió:

"Segundo: Declarar EXEQUIBLES  […] el parágrafo del artículo 29 de la Ley 788 de 2002".

En este orden de ideas, la Corte se estará a lo resuelto en la Sentencia C-485 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) respecto del parágrafo del artículo 29 de la Ley 788 de 2002.

2.2. Inhibición por ineptitud de uno de los cargos

Sostiene el actor que el artículo 34 de la Ley 788 de 2002 vulnera la protección que contempla el artículo 65 de la Constitución respecto de la producción de alimentos. En su concepto, la norma acusada "hace más gravosa la situación fiscal para los sectores económicamente desprotegidos" en lugar de "proteger la producción de alimentos".

La Corte considera que dicho cargo no es específico ni pertinente. No es específico en atención a que no se proporcionan razones orientadas a mostrar que la imposición de una carga fiscal para sectores económicamente desprotegidos, implique o dé lugar a la desprotección de la producción de alimentos. En efecto, se trata de dos temas diferentes, de manera que el primero –la imposición de cargas fiscales sobre los sectores de bajos ingresos– no permite evidenciar oposición alguna con el segundo –la protección de la producción de alimentos, establecida en el artículo 65 Superior–. Aunque éstos pueden estar relacionados el actor ha debido demostrar no sólo esta relación, sino justificar la razón de la inexequibilidad.

El cargo tampoco es pertinente. El actor sostiene que la norma acusada "hace más gravosa la situación fiscal para los sectores económicamente desprotegidos", afirmación que no guarda relación temática con el contenido del precepto Superior que se estima violado. A partir de allí, el actor concluye su vulneración.

En estas condiciones, la Corte se inhibirá para pronunciarse de fondo sobre este aspecto de la demanda.

3. Los problemas jurídicos que se plantean

Con el propósito de facilitar el análisis de los cargos que propone el actor, esta Corporación estudiará los cargos formulados de la siguiente forma: cargo contra el trámite de la norma (sección 4.1); cargo por el desempeño de funciones públicas de manera permanente por particulares (sección 4.2.); cargo por violación de la unidad de materia de la inclusión de normas de naturaleza penal (sección 4.3.); y cargo por vulneración de la protección de bienes y rentas de propiedad de las entidades territoriales y la consecuente prohibición al Congreso de decretar exenciones respecto de tales recursos (sección 4.4.).

Así pues, esta Corporación responderá los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Debía el Congreso, al aprobar el proyecto de ley N° 80/02 – Cámara, 93/02 – Senado, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial y se dictan otras disposiciones”, seguir la prescripción del artículo 160 Superior, según la cual entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días o, por el contrario, en atención a que el Presidente de la República había solicitado el trámite de urgencia respecto de ese proyecto, podía obviarse dicho término?; (ii) ¿Son el remate de bienes –artículo 8° de la Ley 788 de 2002– y la liquidación y el recaudo de los impuestos de los departamentos –artículo 57 de la Ley 788 de 2002– funciones que no pueden ser realizadas indefinidamente por los particulares, según lo prescrito en el artículo 123 Superior?; (iii) ¿Vulneran los artículos 69 a 74 de la Ley 788 de 2002 –los cuales son de naturaleza penal– el principio de unidad de materia ya que la ley a la que pertenece se refiere a cuestiones tributarias?; y (vi) ¿La modificación introducida por el artículo 114 de la Ley 788 de 2002 al artículo 115 del Estatuto tributario, en virtud de la cual es deducible de la renta bruta el ochenta por ciento (80%) de los impuestos de industria y comercio y de predial, que efectivamente se hayan pagado durante el año o período gravable siempre y cuando tengan relación de causalidad con la renta del contribuyente –y no el cien por ciento (100%) tal como lo preveía la norma antes de que fuera modificada–, concede exenciones a impuestos distritales y municipales en violación del artículo 294 de la Carta y desconoce así la garantía que proporciona el artículo 362 Superior a los bienes y rentas de las entidades territoriales?

Luego la Corte aborda los cargos con base en los cuales el actor solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 34 de la Ley 788 de 2002, que impone a los bienes y servicio allí descritos una tarifa del 7% de IVA y del 10% a partir del 1° de enero de 2005, y el artículo 116 de la misma ley, que grava con una tarifa del 2% a partir del 1° de enero de 2005 la venta de los bienes y servicios que hasta la fecha se encuentran excluidos o exentos del IVA.

De esta forma, la Corte analizará el siguiente problema: ¿establecen los artículos 34 y 116 de la Ley 788 de 2002 impuestos contrarios a los principios de equidad y progresividad que rigen el sistema tributario dentro de un Estado social de derecho (arts. 363 y 95-9 de la C.P. en concordancia con el art. 1° de la C.P.)?

4. Consideraciones

4.1. El trámite de la Ley

4.1.1. Sostiene el actor que durante el trámite del proyecto de ley N° 80/02 – Cámara, 93/02 – Senado, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial y se dictan otras disposiciones” –Ley 788 de 2002–, el Congreso no observó el lapso de quince días que, de acuerdo con el artículo 160 de la Carta, debe mediar entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra.

El Procurador, al igual que las apoderadas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la DIAN, estiman que el cargo que se analiza no está llamado a prosperar debido a que el Presidente de la República había solicitado el trámite de urgencia respecto del proyecto que se convirtió en la ley acusada, de manera que no era necesario observar el lapso de quince días que debe mediar entre la aprobación de un proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra.

4.1.2. La Corte coincide con este argumento. En efecto, el 1° de octubre de 2002 el Presidente de la República solicitó a los presidentes del Senado, de la Cámara y de las comisiones terceras y cuartas de ambas corporaciones legislativas, que se dé trámite de urgencia al entonces proyecto de ley N° 80/02 – Cámara, en atención a "la necesidad de contar de manera expedita con recursos que garanticen el cumplimiento de las funciones del Estado y a que los supuestos macroeconómicos con que se están programando los gastos de 2003, puedan cumplirse".

Por su parte, el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992 estipula que "[e]ntre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra deberán transcurrir, por lo menos, quince (15) días, salvo que el proyecto haya sido debatido en sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales, en cuyo caso podrá presentarse la simultaneidad del segundo debate en cada una de las Cámaras", norma que fue declarada exequible por esta Corporación. Sobre este particular, la Corte indicó que "[e]n el esquema ordinario, expirado el término de los quince días, el proyecto se somete a primer debate en una de las dos Cámaras en la que debe concluir el íter legislativo. En el trámite de urgencia, si la iniciativa –sin excepcionar los proyectos de ley relativos a los tributos– se aprueba conjuntamente por las Comisiones respectivas en primer debate, lo que sigue es el segundo debate en cada una de las Cámaras, siempre que medie un lapso no inferior a ocho días". 
4.1.3. Queda, pues, demostrado que respecto del proyecto de ley N° 80/02 – Cámara, 93/02 – Senado no es aplicable el mandato según el cual entre la aprobación de un proyecto en una de las cámaras y la iniciación de la discusión en la otra, debe transcurrir un lapso mínimo de quince días (art. 160 de la C.P.), puesto que el Presidente había solicitado su trámite de urgencia. En este orden de ideas, una vez aprobado el proyecto mencionado en las comisiones económicas, lo que correspondía era darle segundo debate en cada una de las Cámaras, el cual podía realizarse de manera simultanea siempre que mediara un lapso no inferior a ocho días.

Los certificados expedidos por los secretarios del Senado y de la Cámara, demuestran que este requisito fue debidamente observado por el Congreso. En efecto, el proyecto de ley N° 80/02 – Cámara, 93/02 – Senado "fue aprobado en sesiones conjuntas de las Comisiones Económicas, de los días 27 y 28 de noviembre; 4, 5 y 10 de diciembre/02".

Por su parte, tanto el secretario general del Senado como el de la Cámara de Representantes, coinciden en que el proyecto en cuestión fue aprobado en sesión del 19 de diciembre de 2002, con lo cual median los ocho días exigidos por el artículo 160 Superior y por el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992.

En conclusión, el Congreso observó los términos previstos en la Constitución y en la Ley 5ª de 1992 respecto de proyectos sobre los cuales media la solicitud de trámite de urgencia que se tradujo en la realización de sesiones conjuntas para la aprobación de la Ley 788 de 2002.

4.2. Condiciones constitucionales para la asunción de funciones públicas por particulares

4.2.1. Afirma el actor que "la función del remate de bienes (artículo 8 de la Ley 788) y, de manera especial, la liquidación y el recaudo del impuesto de registro (artículo 57 de la Ley 788) tienen un carácter indefinido en el tiempo, [lo cual] viola en forma directa el postulado constitucional de que los particulares sólo pueden cumplir funciones públicas en forma temporal, pero nunca en forma permanente o indefinida (artículo 123 superior)".

4.2.2. La Corte ha señalado de manera reiterada sobre este particular que "[l]a regla general, deducida del artículo 123 de la Constitución, es la de atribuciones apenas transitorias según lo que disponga el legislador: 'La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas'. No obstante, ante la existencia de varias disposiciones constitucionales que hacen posible el ejercicio permanente de función pública por particulares –tales son los casos de los notarios (artículo 131 C.P.), de las autoridades indígenas en ejercicio de funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial (artículo 246 C.P.) y de la prestación de servicios públicos (artículo 365 C.P.), entre otros–, no puede afirmarse que la temporalidad deducida del enunciado artículo 123 de la Constitución sea regla absoluta y rígida que impida en cualquier caso el ejercicio de funciones públicas permanentes por personas privadas".

De acuerdo con lo anterior, en la Sentencia C-866 de 1999 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), se declaró la exequibilidad de los artículos 110 y 111 de la Ley 489 de 1998 relativos al ejercicio de funciones administrativas por particulares. La Corte puso de presente que "resulta claro que la atribución de funciones administrativas a particulares debe hacerse delimitando expresamente la función atribuida, acudiendo para ello a criterios materiales, espaciales, temporales, circunstanciales, procedimentales o cualesquiera otros que resulten útiles para precisar el campo de acción de los particulares, en forma tal que la atribución no llegue a devenir en una invasión o usurpación de funciones no concedidas, a un vaciamiento del contenido de la competencia de la autoridad atribuyente o a la privatización indirecta del patrimonio público". Adicionalmente, la atribución de funciones administrativas a particulares debe realizarse en las condiciones que señale la ley (arts. 123 y 210 de la C.P.) principalmente en los artículos a los que se hará referencia posteriormente. En la sentencia citada, la Corte señaló varias condiciones que han de reunirse para que los particulares puedan ejercer funciones administrativas. Esta Corporación sostuvo en esa oportunidad que es en el "campo de las funciones propiamente administrativas es en donde cabe la posible atribución de ellas a particulares, y no en aquellas otras de contenido político o gubernamental, como tampoco en las de contenido materialmente legislativo o jurisdiccional que ocasionalmente ejercen las autoridades administrativas, pues a la atribución de las mismas a particulares no se refieren las normas constitucionales pertinentes". Señaló además que "la propia Constitución prohíbe la asignación de ciertas funciones a particulares, al considerarlas 'exclusivas' de las autoridades administrativas […] por ejemplo, las funciones que ejerce la Fuerza Pública". En tercer lugar, "[e]xiste otra limitación que se deduce de las reglas constitucionales, en especial del artículo 6° de la Carta, y que, según el conocido aforismo jurídico nemo dat quod non habet, indica que las autoridades administrativas solamente pueden atribuir a los particulares las funciones que son de su competencia. Por lo cual las autoridades administrativas sólo pueden atribuir a los particulares el ejercicio de funciones jurídicamente suyas, no las de otros funcionarios". Cuarto, "la atribución de funciones administrativas tiene otro límite: la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga. En efecto, la atribución conferida al particular no puede llegar al extremo de que éste reemplace totalmente a la autoridad pública en el ejercicio de las funciones que le son propias. Si, en los términos del artículo 2° de la Constitución, las autoridades de la República están instituidas para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, el despojo absoluto de la materia de su competencia redundaría en la falta de causa final que justificara su investidura, con lo cual ella –la investidura– perdería sustento jurídico". Quinto, "resulta particularmente importante que las funciones que se encomendarán a los particulares sean específicamente determinadas, como perentoriamente lo prescribe el literal a) del artículo 111 acusado, el cual se aviene a la Carta si es interpretado conforme a las anteriores precisiones". Sexto, "para conferir funciones administrativas a personas privadas mediante acto administrativo de carácter particular, no basta la expedición de dicho acto conforme a lo prescrito por la ley bajo examen,  sino que es necesario, adicionalmente, que en todos los casos se suscriba con ellos un convenio mediante el cual expresamente se acepte la asignación de dicho ejercicio de funciones. Sólo de esta manera se preserva el principio de equidad, puesto que la autonomía de la voluntad particular es libre para aceptar la atribución individual de funciones administrativas, aun cuando ella resulte onerosa para el ciudadano. Así, no se imponen entonces cargas exorbitantes a determinadas personas privadas en particular". Por último, "[e]n lo concerniente a la frase “cuyo plazo de ejecución será de cinco (5) años”, la cual subsiste en el ordenamiento jurídico con posterioridad a la  mencionada Sentencia C-702 de 1999, la Corte debe precisar que una vez retirada del ordenamiento jurídico la expresión 'prorrogables', la norma señala actualmente como término legal de cualquier convenio de atribución de funciones a particulares el de cinco años; sin embargo, la recta interpretación de esta norma, según la naturaleza de las cosas y el principio hermenéutico del efecto útil de las disposiciones, lleva a concluir que este es un plazo máximo de duración del respectivo convenio, pues otra cosa haría imposible la celebración del mismo en aquellos casos en los cuales la naturaleza de la función implica su realización en un plazo menor".

En concordancia con lo anterior, la Corte se ha pronunciado en otras oportunidades sobre los diversos mecanismos por medio de los cuales es posible asignar a los particulares funciones administrativas.

4.2.3. Una vez enunciado el marco constitucional aplicable, pasa la Corte a analizar el contenido de las normas acusadas. El artículo 8° de la Ley 788 de 2002 estipula que los particulares podrán efectuar el remate de bienes con los cuales se busca hacer cobro coactivo por la administración de impuesto de los créditos a su favor no cumplidos. Por su parte, el artículo 57 de la Ley 788 de 2002 prevé que "[l]os departamentos podrán asumir la liquidación y el recaudo del impuesto a través de sistemas mixtos en los que participen las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos y/o las Cámaras de Comercio y/o las Tesorerías Municipales", es decir, para efectos de la demanda de la referencia, autoriza que un cierto tipo de particulares, las Cámaras de Comercio, participen en la liquidación y el recaudo de impuestos departamentales.

La Corte encuentra que el remate de bienes, por particulares, en tanto que mecanismo para hacer efectivo el cobro coactivo de las deudas fiscales, al igual que la liquidación y el recaudo de los impuestos, son actividades meramente instrumentales, en las cuales la función de los particulares, en el primer caso o, específicamente, de las cámaras de comercio, en el segundo, se limitan a ejecutar las actuaciones ordenadas por el órgano público competente. En el primer caso, se permite que el particular proceda al remate de los bienes objeto de remate una vez que se la administración ha adelantado el proceso establecido en el Título VIII del Estatuto Tributario "Cobro Coactivo" –en el cual el funcionario competente realiza la correspondiente investigación, confronta las pruebas, permite la interposición de los recursos y de excepciones– y ha dado la orden de que dicho bien sea rematado. En el mismo sentido, tal como lo advierten algunos intervinientes, la función de las cámaras de comercio respecto de la liquidación y recaudo de impuestos se limita a cobrar lo que previamente han definido los órganos públicos competentes.

Por otro lado, si bien el artículo 8° y el artículo 57 de la Ley 788 de 2002 prevén la asignación de funciones administrativas a particulares, hay una clara diferencia entre estas dos normas. Mientras que el artículo 8° acusado estipula que el remate de bienes podrá ser celebrado por entidades de derecho privado, el artículo 57 acusado estipula que la liquidación y recaudo de los impuestos departamentales podrá realizarse por medio de sistemas mixtos en los cuales sólo podrán participar, en tanto que particulares, las cámaras de comercio. Esta distinción cobra importancia en el presente caso, pues si bien la Corte ha reconocido la posibilidad de que los particulares ejerzan de manera permanente funciones administrativas, también ha subrayado que ello constituye la excepción y no la regla.

La Corte encuentra que el artículo 8° acusado autoriza que el remate de bienes sea realizado por particulares, bajo las condiciones generales previstas en las normas pertinentes de la Ley 489 de 1998. Es del caso hacer referencia a los artículos 110 y 111 de la misma, lo cuales contienen los requisitos y procedimientos para el efecto:

"Artículo 110. Condiciones para el ejercicio de funciones administrativas por particulares. Las personas naturales y jurídicas privadas podrán ejercer funciones administrativas, bajo las siguientes condiciones: || La regulación, el control, la vigilancia y la orientación de la función administrativa corresponderá en todo momento, dentro del marco legal a la autoridad o entidad pública titular de la función la que, en consecuencia, deberá impartir las instrucciones y directrices necesarias para su ejercicio. || Sin perjuicio de los controles pertinentes por razón de la naturaleza de la actividad, la entidad pública que confiera la atribución de las funciones ejercerá directamente un control sobre el cumplimiento de las finalidades, objetivos, políticas y programas que deban ser observados por el particular. || Por motivos de interés público o social y en cualquier tiempo, la entidad o autoridad que ha atribuido a los particulares el ejercicio de las funciones administrativas puede dar por terminada la autorización. || La atribución de las funciones administrativas deberá estar precedida de acto administrativo y acompañada de convenio.

Artículo 111. Requisitos y procedimientos de los actos administrativos y convenios para conferir funciones administrativas a particulares. Las entidades o autoridades administrativas podrán conferir el ejercicio de funciones administrativas a particulares, bajo las condiciones de que trata el artículo anterior, cumpliendo los requisitos y observando el procedimiento que se describe a continuación:

1. Expedición de acto administrativo, decreto ejecutivo, en el caso de ministerios o departamentos administrativos o de acto de la junta o consejo directivo, en el caso de las entidades descentralizadas, que será sometido a la aprobación del Presidente de la República, o por delegación del mismo, de los ministros o directores de departamento administrativo, mediante el cual determine:

a) Las funciones específicas que encomendará a los particulares;

b) Las calidades y requisitos que deben reunir las entidades o personas privadas;

c) Las condiciones del ejercicio de las funciones;

d) La forma de remuneración, si fuera el caso;

e) La duración del encargo y las garantías que deben prestar los particulares con el fin de asegurar la observancia y la aplicación de los principios que conforme a la Constitución Política y a la ley gobiernan el ejercicio de las funciones administrativas.

2. La celebración de convenio, cuyo plazo de ejecución será de cinco (5) años y para cuya celebración la entidad o autoridad deberá:

Elaborar un pliego o términos de referencia, con fundamento en el acto administrativo expedido y formular convocatoria pública para el efecto teniendo en cuenta los principios establecidos en la Ley 80 de 1993 para la contratación por parte de entidades estatales.

Pactar en el convenio las cláusulas excepcionales previstas en la Ley 80 de 1993 y normas complementarias, una vez seleccionado el particular al cual se conferirá el ejercicio de las funciones administrativas."

Ahora bien, el artículo 57 acusado prevé que sólo las cámaras de comercio podrán participar en la liquidación y recaudo de impuestos departamentales. Quiso así el legislador limitar la participación de los particulares en el desarrollo de la función referida. Ello encuentra justificación en la función que ellas cumplen en el ordenamiento jurídico nacional y se encuentra dentro del margen de configuración del legislador reconocido por la Constitución.

En este orden de ideas, la Corte concluye que el cargo que se analiza no está llamado a prosperar.

4.3. La introducción y modificación de tipos penales en una ley de reforma tributaria no necesariamente desconoce el principio de unidad de materia

4.3.1. Afirma el demandante que los artículos 69 (el cual modifica el tipo penal del delito de contrabando), 70 (el cual modifica el tipo penal del delito de contrabando de hidrocarburos o sus derivados), 71 (el cual modifica el tipo penal del delito de favorecimiento de contrabando), 72 (el cual tipifica el delito de favorecimiento de contrabando de hidrocarburos o sus derivados), 73 (el cual modifica el tipo penal del delito de favorecimiento de contrabando por servidor público) y 74 (el cual modifica el tipo penal del delito de favorecimiento de contrabando de hidrocarburos o sus derivados por servidor público) de la Ley 788 de 2002, vulneran el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución dado que por la materia que reglamentan, han debido ser tramitadas por medio de una reforma al Código Penal y no mediante una ley tributaria.

4.3.2. La Corte Constitucional ha puesto de presente que "para que proceda la declaración de inexequibilidad por vulneración de la unidad de materia, se requiere que los asuntos regulados por la norma demandada no tengan ninguna relación de conexidad con la materia dominante en la ley a la cual pertenecen [es decir, la unidad de materia] se vulnera cuando el contenido del precepto carece de toda relación razonable y objetiva con la materia dominante de la ley". En efecto, "dicha unidad sólo se rompe cuando existe absoluta falta de conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre los distintos aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma".

4.3.3. Esta Corporación ha conocido en otras ocasiones de demandas promovidas por ciudadanos, por medio de las cuales solicitan que se declare la inexequibilidad bien de apartes normativos de carácter tributario incorporados en leyes de naturaleza principalmente penal, como de apartes normativos de carácter penal incluidos en leyes de naturaleza principalmente tributaria.

Así, por ejemplo, en un fallo reciente, la Corte encontró que el Congreso no había violado la unidad de materia al tipificar la omisión por el agente retenedor o autorretenedor de consignar las sumas retenidas o autorretenidas por concepto de retención en la fuente o recaudadas por concepto de IVA dentro del término estipulado en la norma. En esa oportunidad se señaló en esa oportunidad que "los estatutos represivos se caracterizan justamente por englobar el amplio conjunto de bienes jurídicos tutelables a la luz de la cultura de los pueblos y sus más caros valores de existencia, convivencia y desarrollo pacífico".

4.3.4. Ahora bien, en esta oportunidad se observa que los artículos acusados tienen relación con el título de la Ley 788 de 2002 "por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones" (negrillas fuera de texto), tal como lo dispone el artículo 169 de la Carta.

También se constata una relación sistemática y teleológica entre las normas acusadas y el estatuto normativo al cual pertenecen. Así lo puso de presente la Corte en otra oportunidad, cuando al conocer de un problema jurídico similar al que se estudia en el presente proceso, señaló que "las normas acusadas consagran una serie de instrumentos de orden tributario y aduanero, a través de los cuales se busca erradicar, o al menos disminuir, los fenómenos de la evasión y el contrabando. Tal y como lo han reconocido la doctrina y jurisprudencia sobre la materia, la evasión y el contrabando constituyen un flagelo que atenta en forma ostensible contra el orden público económico y social justo, la convivencia pacífica, en perjuicio del tesoro público y las finanzas del Estado; por ello, la necesidad de adoptar medidas de carácter tributario, tales como sanciones, multas, etc., mientras que la actividad ilícita del contrabando se combate con mecanismos aduaneros como el decomiso o la retención de la mercancía, los cuales buscan evitar, o al menos hacer más difícil el ingreso al territorio nacional de bienes en forma ilegal e ilícita. […] No sobra reiterar aquí lo expresado por la Corte al precisar que, en relación con la unidad de materia, lo relevante es la identidad sustancial del tema objeto de legislación y la ya anotada correspondencia entre el articulado y el título de la ley".

4.3.5. Si bien las normas acusadas de violar el principio de la unidad de materia serán declaradas exequibles en ese aspecto por las razones anteriores, la Corte subraya que las normas penales generalmente son incorporadas al Código Penal dada su connotación especial. Así lo hicieron los artículos 69 a 74 acusados, lo cual no rompe su relación de conexidad con la ley de reforma tributaria. En materia penal, la claridad en las reglas de juego y la publicidad de los tipos penales tiene una especial significación, no sólo por la naturaleza de estas normas  y por su incidencia sobre la libertad personal sino porque el conocimiento de la ley penal tiene un gran valor. En efecto, se han consagrado como causales de “ausencia de responsabilidad” diferentes tipos de errores invencibles, dentro de los cuales se destacan el “error invencible de que no concurre en su conducta un hecho constitutivo de la descripción típica” y el “error invencible de la licitud de su conducta” (artículo 32, numerales 10 y 11 del Código Penal, Ley 599 de 2000). Por eso, el que una ley ordene que se incorporen al Código Penal las disposiciones por ella  creadas, es un desarrollo de los principios de seguridad jurídica y del derecho al debido proceso y no puede entenderse que por la incorporación formal de dichos artículos a un código se ha desconocido el principio de unidad de materia.

En este orden de ideas, la Corte concluye que el cargo que se analiza no está llamado a prosperar.

4.4. La disminución de las deducciones en materia de impuesto a la renta no vulnera la protección constitucional a favor de los municipios respecto de imposición de gravámenes sobre inmuebles

4.4.1. Sostiene el demandante que la modificación introducida por el artículo 114 de la Ley 788 de 2002 al artículo 115 del Estatuto tributario, en virtud de la cual es deducible de la renta bruta el ochenta por ciento (80%) de los impuestos de industria y comercio y de predial, que efectivamente se hayan pagado durante el año o período gravable siempre y cuando tengan relación de causalidad con la renta del contribuyente –y no el cien por ciento (100%) tal como lo preveía la norma antes de que fuera modificada–, vulnera los artículo 294 y 362 Superiores dado que concede exenciones a impuestos y que desconoce así la garantía a los bienes y rentas de las entidades territoriales.

4.4.2. Comienza la Corte por advertir que el impuesto de renta es de propiedad de la Nación y que se encuentra establecido en el Decreto 624 de 1989 "por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales".

4.4.3. Ahora bien, el artículo 26° del Estatuto Tributario estipula que "[l]a renta líquida gravable se determina así: de la suma de todos los ingresos ordinarios y extraordinarios realizados en el año o período gravable, que sean susceptibles de producir un incremento neto del patrimonio en el momento de su percepción, y que no hayan sido expresamente exceptuados, se restan las devoluciones, rebajas y descuentos, con lo cual se obtienen los ingresos netos. De los ingresos netos se restan, cuando sea el caso, los costos realizados imputables a tales ingresos, con lo cual se obtiene la renta bruta. De la renta bruta se restan las deducciones realizadas, con lo cual se obtiene la renta líquida. Salvo las excepciones legales, la renta líquida es renta gravable y a ella se aplican las tarifas señaladas en la ley".

Por su parte, la Corte ha sostenido que "[p]ara efectos del impuesto de renta y complementarios, el Estatuto Tributario consagra un procedimiento que, partiendo de los ingresos del contribuyente, permite determinar la renta líquida gravable, que es lo que se conoce como proceso de depuración de la renta. Tal procedimiento es el siguiente: Se suman los ingresos ordinarios y extraordinarios del contribuyente susceptibles de generar incremento neto del patrimonio y a esa suma se le restan las devoluciones, rebajas y descuentos a que haya lugar.  De esta manera se obtienen los ingresos netos.  A este monto se le restan los costos generados por la actividad productora de la renta, mecanismo a través del cual se obtiene la renta bruta. A ésta se le hacen las deducciones consagradas en la ley, obteniéndose de esta manera la renta líquida. A ésta se le restan, cuando hay lugar a ellas, las rentas exentas. De esta manera se obtiene la renta líquida gravable, a la que se le aplica la tabla fijada en la ley y se obtiene así el impuesto a cargo del contribuyente".

Así pues, se observa que las deducciones aligeran el volumen de la renta líquida gravable y, en esa medida, reducen la suma que debe sufragar el contribuyente por concepto del respectivo impuesto. La finalidad del artículo 114 de la Ley 788 de 2002, por su parte, consiste en incrementar la cantidad de recursos del contribuyente que quedan calificados como renta líquida, es decir, en aumentar el impuesto de renta a pagar por vía de la reducción de las deducciones para lo cual dispone que de lo pagado por concepto de los impuestos de industria y comercio y de predial, será deducible el 80% y no el 100% como se estipulaba antes de la modificación  introducida por la norma en cuestión.

4.4.4. Esta explicación pone de presente que el cargo formulado por el actor resulta de una interpretación equívoca de la norma acusada. En efecto, los impuestos territoriales a los que se hace referencia –de industria y comercio, y predial– permanecen invariables, mientras que el que varía, en los términos ya descritos, es el de renta. Adicionalmente, es del caso reiterar que la reserva contenida en el artículo 317 Superior "está referida de manera exclusiva a la propiedad en cuanto ésta sea el objeto del gravamen, es decir, implica la prohibición para la Nación, para los departamentos y para las demás entidades territoriales de introducir tributos que recaigan de manera directa y específica sobre el bien inmueble del cual una persona sea dueña"